吉林省长春市人民政府


第7号



长春市道路和管线工程规划管理办法



《长春市道路和管线工程规划管理办法》业经2004年3月20日市政府第二十四次常务会议讨论通过，现予发布，自2004年4月25日起施行。




市长：祝业精

　　　　　　　　　　　　　　　　　　
二OO四年三月二十日



长春市道路和管线工程规划管理办法



第一条 为了加强本市道路和管线工程的规划管理，科学合理地利用城市空间，完善城市基础设施，根据《中华人民共和国城市规划法》、《吉林省城市规划条例》和《长春市城市规划管理若干规定》，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称的道路包括城市规划区域内除村屯道路以外的已建成的道路和规划道路、桥梁、隧道及广场等。

本办法所称的管线工程是指城市规划区域内建设于地下或者地上的给水、排水、燃气、电力、通讯、信息、热力、消防等市政公用管线工程，以及油料、化工物料等特种管线工程。

第三条 本市城市规划区域内的道路和管线工程的新建、改建、扩建适用本办法。

第四条 市城市规划行政主管部门负责本市城市规划区域内道路和管线工程的规划管理工作。有关部门应当按照各自职责，做好道路和管线工程的规划管理工作。

第五条 道路和管线工程建设应当符合城市规划和市容景观的要求。严格控制城市道路架空管线建设，现有的架空管线应当逐步埋入地下。道路和管线工程建设应当统一规划，统筹兼顾，协调建设，同步实施。

需要依附城市道路建设的管线工程，应当按照先地下，后地上的施工原则，与城市道路建设同步进行。

第六条 本市各有关部门或者单位应当依据城市总体规划组织编制道路和管线专业系统规划，由市城市规划行政主管部门综合协调后，报市人民政府审批。城市详细规划的编制，应当与道路和管线专业系统规划相协调。

第七条 列入市政工程年度建设计划的道路和管线工程，建设单位应当委托具有相应资质的规划设计单位编制道路和管线工程综合规划，报市城市规划行政主管部门审批。

第八条 新建、改建、扩建道路或者管线工程需要征用土地的，建设单位应当向市城市规划行政主管部门提出申请，市城市规划行政主管部门应当于接到申请之日起15日内，对符合规划设计条件的，核发建设用地规划许可证并提出规划设计要求；对不符合规划设计条件的，书面答复建设单位。

第九条 新建、改建、扩建道路或者管线工程不需要征用土地的，建设单位应当向市城市规划行政主管部门提出申请，市城市规划行政主管部门应当于接到申请之日起15日内，对符合规划条件的，核发道路或管线规划设计条件通知书；对不符合规划条件的，书面答复建设单位。

第十条 建设单位申请建设用地规划许可证须提供下列材料：

(一)拟建道路或者管线工程项目申请报告；

(二)拟建道路方案图或者管线路径方案图(要求使用长春市统一坐标系统和高程系统的比例尺为1： 500或者1： 1000的地形图)。

第十一条 建设单位应当委托具有相应资质的设计单位进行方案设计，方案设计完成后，建设单位应当到有关部门办理会签手续，再向市城市规划行政主管部门申请核发建设工程规划许可证。市城市规划行政主管部门应当于接到申请之日起15日内，对符合规划要求的，核发建设工程规划许可证。

第十二条 建设单位申请建设工程规划许可证除本办法第十条所列材料外还须提供下列材料：

(一)道路或者管线工程设计说明书；

(二)具有规定技术参数的道路或者管线工程设计方案图纸和其电子文本；

(三)有关部门或者单位的会签意见；

(四)有征用土地情形的，提供建设用地批准书；

(五)属地下管线建设的，提供委托具有相应资质的测绘单位进行地下管线跟踪测量的协议书；

(六)按照规划要求，需要提供的其他有关材料。

第十三条 建设单位在取得建设工程规划许可证后，方可到有关部门办理开工或者挖掘手续。

第十四条 有下列情形之一的，应当在工程竣工后30日内到规划行政主管部门办理备案：

(一)突发漏水、漏气、漏电等管线抢险工程；

(二)因工程施工需要，在施工工地范围内设置临时管线；

(三)因农业生产需要，设置的越野管线；

(四)因其他突发事件，必须进行抢险抢修的道路或者管线工程

第十五条 建设单位应当按照建设工程规划许可证的要求和核准的设计文件进行道路和管线工程建设，不得擅自变更；确需变更的，须经市城市规划行政主管部门批准。

第十六条 道路或者管线工程开工前，建设单位应当委托具有相应资质的测绘单位进行放线。放线后，建设单位应当向市城市规划行政主管部门申请验线，经验线符合规划要求的，核发道路或者管线工程验线合格通知书；对不符合规划要求的，责令其改正。改正后重新申请验线。

第十七条 道路或者管线工程竣工交付使用前，建设单位应当向市城市规划行政主管部门申请规划验收。市城市规划行政主管部门自接到申请之日起7日内，对符合规划要求的，核发建设工程竣工规划验收合格通知书；对不符合规划要求的，书面通知建设单位进行整改，整改后再申请验收。

第十八条 建设单位申领建设工程竣工规划验收合格通知书，须提供下列材料：

(一)建设工程规划许可证及附件；

(二)道路或者管线规划设计图纸及有关文件；

(三)道路或者管线工程竣工图纸和地下管线工程竣工测绘图纸及有关文件；

(四)其他相关资料。

第十九条 新建、改建、扩建道路，在拆除地上建筑物或者构筑物时应当按照规划红线一次拆迁到位。道路的断面与交叉方式、绿化、消防及其他附属设施均应当按照规划一次形成。因特殊原因暂不能一次实施到位的，可按照规划分期实施。

新建、改建、扩建城市桥梁、隧道应当按照规划一次实施到位。因特殊原因暂不能一次实施到位的，应当按照规划做好预留条件，并预留管线通过位置。

第二十条 新建、改建和扩建的通讯、信息工程，需要敷设地下通讯、信息管线的，应当进行规划控制，采用共同通道。

第二十一条 建设单位敷设的各类管线，应当按照建设工程规划许可证的内容进行建设，不得占用其他管线的规划位置；不得在其他管线的敷设带上铺设。

第二十二条 管线工程需穿越道路、轨道交通线路、人防设施、河道、绿(林)地等，或者涉及消防安全、净空控制、树(林)木保护的，管线建设单位应当征得有关部门或者单位的同意，并采取相应的防护与安全措施。

第二十三条 地下管线埋设的深度和架空管线位置的高度，各类管线的水平间距、垂直间距以及与建筑物、构筑物、树(林)木等的间距，按照国家有关技术标准执行。

第二十四条 市城市规划行政主管部门应当依法加强对道路和管线工程建设的监督检查。

第二十五条 建设单位对市城市规划行政主管部门的监督检查必须给予支持和配合，并有义务提供方便条件，不得拒绝或者阻碍监督检查人员依法执行公务。

监督检查人员依法执行公务时，应当为被检查者保守商业秘密。

第二十六条 除本办法第十四条规定的情形外，未取得建设工程规划许可证而取得施工批准手续的，其施工批准手续无效。

有关部门给予未取得建设工程规划许可证的建设单位办理施工手续，造成重大损失或者严重后果的，依法追究主要负责人和直接责任人的行政责任。

第二十七条 违反建设工程规划许可证规定进行道路或者管线工程建设的，由市城市规划行政主管部门责令立即停止建设，对严重影响城市规划的责令限期恢复原貌；对影响城市规划尚可采取改正措施的，责令限期改正，并处建设工程违法部分造价5％以上，20％以下的罚款。

第二十八条 违反本办法规定，拒绝、阻碍监督检查人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第二十九条 市城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请复议，不提起诉讼，又不履行处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。在行政复议或者行政诉讼期间，不影响行政处罚的执行。

第三十一条 各县(市)的道路和管线工程的规划管理可参照本办法执行。

第三十二条 本办法自2004年4月25日起施行。

国家赔偿责任与公务员赔偿责任

马怀德

国家赔偿因国家机关及公务人员侵权行为所致。然侵权行为又有执行职务与非职务，故意过失与无过错之分，因而，在什么情况下公务员个人承担责任，什么情况下国家承担责任，国家责任与公务员责任有何关系等问题值得探讨。

在许多国家，由于存在民事赔偿与国家赔偿之分，因此解决公务员行为造成的损害也出现了几种途径：一是要求公务个人负赔偿之责；二是要求国家与公务员连带责任；三是国家负赔偿责任，公务员对受害人负责。
一、公务员个人的赔偿责任

这里所指的"公务员"既包括领取薪金的正式国家工作人员，也包括受国家机关委托执行公务的个人及法律授权行使行政职能的人员。简言之，凡依以法律或委托从事国家公务或协助公务的人员，均在此列，但不包括假冒公务员从事公务的犯有欺诈行为的个人。公务员承担个人赔偿责任分为几种情形：

1．凡从事与国家公务无任何关联的纯私人民事行为造成损害的，公务员须负个人侵权赔偿责任，如税务管理员与邻居打架的致人伤害，国家机关司机为家人运货撞伤他人等均属之。
2．与执行公务无关的个人犯罪行为造成他人损害，由公务员个人承担民事侵权责任。如公务员犯有杀人、诈骗、盗窃之罪造成他人损害的，均由个人赔偿。

3．公务员执行公务时犯有个人严重过错造成损害时，一般由公务员个人负赔偿责任。"个人过错"概念源自法国，与公务过错相对。指公务员执行职务中有故意、恶意行为或重大疏忽，超出职权范围的行为。[1]个人过错可能发生在两种情况中，一是过错发生在执行公务以外的行为，称为与行使职务有"客观上的脱离，"的行为，实际上指前两种情况。此种情形由个人负责较容易理解。二是个人过错发生在执行公务中，通常因公务员的某种缺陷、一时冲动和疏忽大意而产生，称之为与行使职务有"主观上的脱离"。如执行公务时公报私仇、蛮横无理甚至付诸武力。[2]而主观脱离性过错又有两种：一种是公务员有个人目的，在行使职务中谋取个人利益，或由于个人恩怨打击报复；另一种是公务员行为的性质已不属于应有的范围，如警官执行公务时，粗暴殴打他人，管教人员辱骂在押人犯等。在美国、新西兰，对于公务员的殴打，诽谤，恶意引起的侵权行为，国家不承担赔偿责任，而由公务员个人承担。[3]

公务员个人赔偿责任具有两类特征：第一是公务员行为与公务无关，即使有关，也须以公务员有故意，恶意为条件。在执行公务中，无任何过错或只有过失而无故意的，个人一般不负赔偿之责。第二，对公务员作为自然人的纯个人行为：犯罪行为；公务执行中的个人过错行为，受害人依以民法请求公务员个人负赔偿责任，一般不得依以国家赔偿法向国家请求赔偿。
二、公务员与国家连带赔偿责任

连带责任是特定情形下，国家与公务员个人共同承担赔偿义务的赔偿方式。发生连带责任的情形有二种，一是国家机关过错与个人过错难以区分，为了便于受害人获得赔偿，法律一般规定可以向国家和公务员个人任何一方请求赔偿；二是某些国家或地区的法律规定，只要公务员执行公务中的侵权行为出于故意，被害人有权既向国家请求赔偿，也可以向公务员请求赔偿，如我国台湾省的规定。

连带赔偿责任的根据来源于二种理论，一是代位赔偿理论，该理论认为，国家作为雇主，必须对雇员（公务员）执行职务上的侵权行为负连带责任，受害人可以向国家或公务员个人任何一方请求赔偿。二是法人赔偿责任论，该理论则主张，国家作为机关法人，对于其董事及职员因执行职务所加于他人的损害，与该行为人负连带责任。二种理论就赔偿责任的归属而言是大体相似的，无大区别，只是前者是责任比后者范围要窄，即雇员所负连带责任，可以在特定条件下免责。条件是：只要雇主能够证明在选用受雇人、监督受雇人执行职务方面已尽相当的注意，或尽管注意仍不免发生损害的，国家可以免除赔偿责任。而法人责任则不存在免责问题，即对于有法定代表权的公务员执行公务造成的所有损害，国家和公务员均负连带责任，国家不得以在选任或监督公务员时已尽相当注意为免责理由。

连带赔偿责任的承担方式通常是允许受害人向侵权行为人公务员或其所属的机关任何一方提出赔偿请求。在法国，提出这种赔偿请求必须以请求对象为标准区分请求的机关。如果是以职务过错为由，可以向行政法院起诉，要求国家赔偿损失；如果以公务员个人过错为由，则向普通司法法院提出，要求行为人赔偿损失。当然，法国对公务过错与个人过错的合并责任经历了一个由不承认到承认，由窄到宽的过程，开始时并不承认合并过错责任的存在，而认为，行政责任与个人责任不能合并。后来为了更充分地保护受害人利益，最高行政法院放弃了原来的主张，通过昂盖案和勃蒙尼耶案的判决，确认了合并过错与合并责任的存在。认为受损害公民既有权起诉有过错的公务人员，又有权起诉行政机关，任何法院不得以任何借口剥夺被害人的起诉权，也不能借口被害人行使了其中一次起诉权而不受理另一次起诉。[4]1949年后，合并责任有了新发展，即行政法院对"与公务有一定联系"作了扩大解释，主张损害虽发生于公务之外，但它是因公务赋予的工作造成的，国家就不得推卸其赔偿责任。如一名治安守卫者，在下班后擦试枪支不慎走火打死另外一个人，虽发生于执行公务以外，但佩带、保养枪支，则是职业所需，国家与个人合并负此责任。只要个人过错"未丧失与公务的所有联系"，合并责任就自动产生。

就方便受害人获得赔偿而言，先向国家请求赔偿显然有利，因为多数情况下，公务员个人无力赔偿被害人的损失，且公务员过失越大，愈严重，损害也愈大，受害人得到的赔偿机会也越小，而向国家机关提出赔偿请求，则不存在机关无力支付的问题。就国家机关工作效率和保护公务员积极性而言，如要求受害人只对有个人过错的公务员请求赔偿，国家不负连带责任，则容易挫伤公务员工作热情，使其陷于频繁诉讼，患得患失，萎缩不前，反而影响其工作，有害于整个社会利益。因此，虽然国家机关与公务员个人可能发生连带责任的情形，但更多受害人愿意选择国家为赔偿义务主体，这已成为许多国家赔偿制度发展中的一个趋势。
三、国家的偿赔责任

国家单独承担赔偿责任又可以分为两类，一类是受害人只能向国家请求赔偿，不得向公务员个人请求赔偿。国家对受害人赔偿之后，也不再追究公务员的责任，这类赔偿发生在无过错或只有公务过错而无个人过错或轻微过错时；另一类是国家赔偿受害人之后，还可要求有故意或重大过失的公务员支付全部或部分赔偿费用，这类赔偿则发生在公务员个人有一定过错情形下。

纯公务行为造成的特别损害一般由国家单独赔偿，如冤狱、公有公共设施致害、公共征收造成的损失等；纯公务过错造成的损害，则全部由国家赔偿，公务员个人不承担赔偿责任，如在证据不足情形下非法拘留公民后被证明为错误的；纵使公务员个人有一定过失，但显著轻微，不宜由公务员个人承担责任的，由国家赔偿，如公务员强制传唤受害人时，因疏忽未关好囚车门，受害人跳车逃跑受伤致害的，国家应负赔偿责任，但公务员个人不负赔偿责任。受害人只能向国家请求赔偿，不得向个人请求赔偿。许多国家如日本、美国的刑事补偿冤狱赔偿均承认即使公务员无过错，国家仍须负赔偿之责。

国家单独负赔偿之责的另一种情形是即使公务员执行职务中有故意或过失，但受害人就其所受损害，只能向国家请求赔偿，不得直接向公务员请求赔偿。如德国基本法第34条规定的国家赔偿责任，日本、美国的刑事补偿责任，就属于这一类。瑞士联邦政府对受害人负直接赔偿责任，而国家公务员不负赔偿责任，如公务员的行为有故意或重大过失存在联邦政府可追偿。[5]
四、我国赔偿责任的立法取向

我国国家赔偿与公务员个人赔偿在立法界线上是基本清楚的，但由于对法律条文理解不一，仍有商讨余地。《民法通则》第121条规定："国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任"。《行政诉讼法》第68条规定："行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民，法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分
或者全部赔偿费用。"显然，民法通则只是笼统地规定了公务侵权应承担的民事责任，并未明确区分国家赔偿责任与公务员个人责任。而行政诉讼法的规定，虽明确了国家机关或公务员侵权应承担国家赔偿责任而非公务员责任，但适用范围仅限于行政机关具体行政行为侵权所造成的损害。我们并不能由此推断出所有执行公务的侵权行为均应由国家单独负赔偿责任，而不及于公务员。

从以上三种请求赔偿的途径可以看到，各国国家赔偿制度中均对国家侵权行为进行了大致划分，第一，与公务完全无关的公务员个人侵权行为，受害人对此类行为无国家赔偿请求权，只能通过民法向公务员个人请求赔偿，这在我国同样适用。即对公务员个人行为受害人有权向公务员个人请求赔偿。第二，国家机关及工作人员各类执行职务过程中的侵权行为，且公务员在执行职务中有故意或恶意。受害人既可向公务员个人请求民事赔偿，也

可以向国家请求赔偿。司法机关不得排斥受害人的选择诉权。第三，国家机关及公务员的纯公务行为，造成特别损害的，公务员有故意或重大过失的公务侵权行为，或公务员只有轻过失的公务侵权权行为，均由国家负责赔偿。受害人不得向公务员个人请求赔偿。
五、国家赔偿责任与公务员个人责任的一体化趋势

区分国家责任与官员个人责任是一个十分复杂的问题，成为传统民法与现代国家赔偿法经常发生冲突的焦点，特别在公务概念变幻更迭的今天，要分清个人行为与公务行为是件十分困难的事。理论上的纷争也反映到实践中，法院在判断哪些是公务行为，适用国家赔偿，哪些又是个人行为，适用民事侵权赔偿方面绞尽脑汁，受害人受到侵害后因不能确定其性质而投诉无门，即使是由公务员个人所负的赔偿责任，因个人财力有限，受害人也很难得到圆满的赔偿。因此，自本世纪40年代以来许多国家在国家侵权赔偿方面，呈现出国家责任与官员个人责任一体化的趋势。总的方向是扩大政府责任，减少官员个人责任，直到公务员个人责任完全为政府责任所吸收。

1961年美国"联邦侵权赔偿法的修正案规定，对于因政府雇员驾驶机动车导致的赔偿中，被诉人只能是政府而不是雇员。在过去几届国会中，已提出了若干法案，对于全部违反宪法的侵权案件由政府代替官员承担责任。1979年3月的国会中，肯尼迪参议员提取消官员个人赔偿责任，由国家代替赔偿，并用纪律处分取代对官员个人的追偿。[6]法国行政法院对公务员个人承担赔偿责任也日趋反对，把绝大多数公务员侵权行为均归结为公务过错，拓宽了公务过错的内涵和外延，凡与公务有瓜葛的过错，均可视为公务过错，造成损害的赔偿责任均由公务部门承担。实践中，公务员个人承担赔偿责任的情况日趋减少。[7]公务员个人赔偿责任被国家责任所吸收的趋势并不排斥追偿权的存在，即大多数国家对有故意或过失的公务员享有追偿权，但在实践中，执行这种权力更多是一种纪律手段，而不是赔偿费的追偿。[8]

注：
[1]林准、马原：《外国国家赔偿制度》第71页，人民法院出版社1992年版。
[2]罗豪才、应松年：《国家赔偿法研究》第109页，中国政法大学出版社1991年版。