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从鸦片战争到清末修律——中国法律近代化之路/李烁

时间:2024-07-22 14:00:33 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8662
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                 序
  在学术界,有两种主流提法:一种说晚清法律改革是中国法律现代化的开端;一种说晚清法律改革使中国法律近代化。(其实这两种说法并不矛盾,后文有述)这两种提法都认为清末修律,拉开了中国法律由传统走向近代的序幕,奠定了中国法律走向近代化的基础。要谈到中国法律近代化问题,清末修律便是重点谈及的内容。而且谈法律近代化,无非是法律移植与本土资源两点。因此,本文是着重从法律移植与本土资源来论述清末修律的。
  主流过观点以清末修律作为中国法律现代化的开端,或者说晚清法律改革使中国法律近代化。但是,是不是说中国法律现代化或者说晚清法律改革使中国法律近代化就只刚刚在1902年(清廷命沈家本、伍廷芳为修订法律大臣,设修订法律馆,开始翻译欧美各国法律并拟订中国之刑律、民商律、诉讼律、审判编制法等新型法律。)这一年开始的。显然,并不是这样的。那主流观点错了吗?也不能这样说.结合主流的两种观点,(其实这两种说法并不矛盾。近代化与现代化的界定很难把握,从某种意义上,近代化正是向现代化过渡的阶段,也可以算作现代化的初始阶段)。笔者认为,清也是末修律正式使中国法律近代化了,中国法律正式走向现代化的开端。(因为所谓的近代化,现代化肯定是一个过程。用了正式两个字,可能好解释一些)。换句话说,这个所谓的近代化在修律之前就已经开始了,只不过是修律之后中国法律达到一个质变,而真正的,正式的近代化了。那么这个所谓的近代化是什么时候开始的呢?我认为中国传统律学向近代法学的转变是从1840年中西文化大规模接触后开始的。从1840一直到清末修律之前的这段时间内始终只是量变,但是没有这个量变,是断然没有清末修律这个质变的。清末修律也只是1840年以来这60余年社会法制观念变革的一个结果。因此,要谈清末修律,那么从鸦片战争到清末修律之前的这段期间的社会思想变革也是不得不谈的。
  一,鸦片战争——中国传统律学向近代法学的转变
  更准确来说,中国传统律学向近代法学的转变是从1839开始的。1839年也就是鸦片战争前夕,道光帝任命林则徐为钦差大臣到广东主持查禁鸦片,在与西方国家频繁的交往中,怀有经世匡时抱负的他敏锐的察觉到西夷有“长技”可师,承认西方有许多长处是值得中国学习和借鉴的。他虽然不懂外语,却注意“探访夷情”以便“知其虚实”。派人专门收集澳门出版的外国人办的报纸书刊,并把出身低下却懂英文的人招入钦差行辕,进行被当时顽固派认为是大逆不道的翻译工作。林则徐夜夜仔细阅读、研究译文资料,并把译成中文的《澳门月报》编辑为《论中国》、《论茶叶》、《论禁烟》、《论用兵》、《论各国夷情》等5辑。最有价值的工作是他组织翻译了1836年伦敦出版、英国人慕瑞所著的《世界地理大全》,命名为《四洲志》,成为近代中国第一部系统介绍世界自然地理、社会历史状况的译著。法律方面的专门译著《各国律例》是其部分翻译了瑞士滑达尔所著的《国际法》1759年英文版而成。《各国律例》是中国引进国际法的开山著作,更新了中国人的法律观念,为晚清法制注入了现代化的意识。林则徐还凭借这本《各国律例》和英国人打赢过官司。
  1841年,林则徐被流放途经扬州时,遇到了学识渊博的友人魏源,便把《四洲志》等有关资料交给魏源。魏源随后编出《海国图志》,这是晚晴开明士大夫睁眼看世界在学术上的最卓著的成就。书中概括的“师夷长技以制夷”的著名思想,正是源自林则徐学习西方先进技术以求富强,抵抗西方侵略以求独立的爱国主义主张。《海国图志》开拓了中国人的眼界,为中国人了解西方提供了途径。它开启了近代中国人学习西方,了解西方的风气。
  自此,以吸纳西方学说为主要内容的“新学”逐渐兴起,中国的学术,包括法学研究走进了一个全新时代。
  二,清末法制变革的前夕
  从1840年林则徐组织人力翻译西方论著后至1902年前后,掀起了学习西方,学习日本的思潮。大致可将其可分为两个阶段:以太平天国运动为第一阶段,以洋务运动中的“中学为体,西学为”用以及维新变法运动为第二阶段。
首先,第一阶段。太平天国定都天京后制定诸如《天朝田亩制度》等法律,将自己的理想付诸实践。这些法律,从土地分配、婚姻嫁娶到犯罪和刑罚、诉讼制度等问题,都一反清朝封建旧法制。更值得一提的是,1860年前后,也就是太平天国后期,对西方法律了解较多的洪仁刊主持朝政后“革固鼎新”,颁布《资政新篇》。里面明确提出,“所谓以法法之者,其事大关世道人心,如纲常伦纪、教养大典,则宜立法以为准焉”。他主张以西方国家为楷模。他认为英国“于今称为最强之邦,由法善也”,俄国学习法国“邦法”于是“大兴政教,百余年来声威日著,今亦为北方冠冕之邦也”,所以,“应时制宜,度势行法,必永远不替也”。(《资政新篇》)
  《资政新篇》所提出的理想,虽然因种种原因而未付诸实践,但是,它在19世纪50年代便如此详尽地提出了采用西方国家的先进制度,以治理天国的方案,其识见远胜封建统治者,更难能可贵的是其本身则是对封建法制的否定。在大半个中国否定和取代了封建法制长达十多年,其摧毁旧法制的革命作用实在不能低估。
  同时,清政府掀起了以自强,求富为目标的洋务运动。人们常将19世纪60—90年代的洋务运动与20世纪头十年的变法修律割裂开来,实际上两者是贯通的。洋务派倡导“中学为体,西学为用”,大量引进西方科学文化知识,就法学而言,京师同文馆翻译的《万国公法》,《公法便览》,《公法会通》,《公法千长》等。这一阶段主要是介绍西方的“律例”,其译作偏重实用性。这主要与译书的宗旨有关,洋务派始终只强调“西学为用”,在法律方面,是希望从“夷”法中寻找有利于中国的法律条文来达到“制夷”的效果。洋务派虽然注重学习了解西方,但是他们把目标始终放在“中学”上,也就是“中学为体”。没有摆脱“中学”的束缚。
  相比洋务运动和太平天国,戊戌变法的法制观念有了更明显的进步。维新变法前后,大批留学人员,学者,维新派打破了官府的垄断,开始自己大规模翻译西方及日本的论著。其译书的目的不再是对中学的补充,而是想从西学中探索出一条救亡图存的道路。在法学方面,在研究西方法制的同时,更加关注西方“法治”理论更加注重探索西方“律例”的学理。在以康有为,梁启超等为代表的改良派的宣传和努力下,维新变法前后,大量的译书局如雨后春笋般成立,大规模地翻译刊行西方和日本资产阶级法律法学著作。例如,《东方交涉公论》、《法学通论》、《国法学、》《佐治刍言》、《美国宪法篡释》等其中后两本成立维新变法和20世纪立宪运动的必备参考书。正如梁启超所言:“译述之业特盛,定期出版之杂志不下数十种,日本每一新书出,译者动数家,新思想这输入,如火如荼矣”。(《饮冰室合集》)
维新变法前后,维新派翻译引进西方注重理论性、系统性与洋务运动中译作偏重实用性是不同的。更重要的是,维新派在翻译西方日本的同时更加注重对中国封建传统思想的批判。就法学而言,更加关注“法治”理论注重探索西方“律例”的学理的同时对传统法制思想的批判。对传统法制思想的批判与太平天国运动中相比更加理论化、系统化。而且,大破大立也与林则徐所倡的“师夷”“制夷”以及洋务运动中的“西学为体,中学为用”只注重“立新”而忽略“破旧”相比无疑是一个巨大的进步。
  礼法结合是中国古代传统法律一大特点之一,而礼法结合的最高表现是“三纲”的法律化。谭嗣同认为维护封建专制统治的“三纲”理论,使得执法者任意出罪入罪,“独夫民贼,固甚乐三纲之名,一切刑律制度皆依此为率,取便己故也”(《谭嗣同全集》)。通过批判“三纲”思想,促进了礼法分野。而清末修律中《大清新刑律》便是礼法分野的产物(张晋藩《中国法制走向现代化的思考》)。梁启超在《论中国成文法编制之沿革得失》一文中对中国传统法律的缺陷了系统而深刻的总结。他认为中国古代“法律之种类不备”、“法律之固定性太过”、“法典之体裁不完善”、“法典之文体不适宜”等。
维新派的理论主张随着“百日维新”的失败而最终未得到付诸实现。但是他们这些关于法学的论述却极大地影响了之后的清末修律。我认为这大致有如下几点:
(一)戊戌变法加速了清廷上层集团的分野,形成了许多法制改革的法理派人物,为清末修律奠定了阶级基础。
(二)维新派提出了许多新的法制理论和具体的方案,许多理论直接体现在新律中,部分方案也在清末修律中直接编入新法中。这就为清末修律提供了思想理论基础。
(三)戊戌变法宣传了新的法学理论,更新了人们的法制观念。为之后的清末修律奠定了思想基础。
(四)戊戌变法促进清末的法学教育的发展,培养了大批新型的法学人才,为清末法制改革奠定了人才基础。
这也充分说明了中国近代法制变革逻辑上的连续性。
总之,184 0年鸦片战争 ,西方列强用坚船利炮打开了中国的大门 ,中国遇到了数千年来“亘古未有之巨变” ,一些封建士大夫也开始睁眼看世界 ,并开始主张效法西方资产阶级的先进技术 ,然而到了 19世纪80年代 ,一批早期的改良主义者认识到 ,西方国家之所以先进 ,在于其制度的优越 ,从而主张由学习西方器物转变为学习西方制度。期间的太平天国运动也对旧法改造作了一些有益尝试。 随着经济社会思潮的变化,当时中国人的法律观念 也因之而不断发生变化 。这些变化不断这为数十年后的清末修律奠定了坚实的思想基础。可见由于法制的变革不是孤立的,是联系的;不是一蹴而就的而是渐进的;是经济社会关系一系列变化所推动的结果。


三,传统法律在西化的过程中迈出现代化的第一步——清末法制改革
正所谓“法行十年、或数十年、百年而必弊,弊而必更求变,天之道也。”(《饮冰室合集》)。到了1902年2月,因应对时势需要清廷最终下诏变法,设修订法律馆,以沈家本、伍廷芳为修订法律大臣主持修律馆,“就目前新政宜改订者,择要译修。”开始翻译欧美各国法律并拟订中国之刑律、民商律、 诉讼律、审判编制法等新型法律。自此,拉开了晚晴修律的序幕,也走上了中国法律由传统走向近代的路子。
所谓的法律近代化之路是在传统法律变革的基础上,借鉴外来先进的法律资源,实现其与本土法资源的相互融合,逐步本土化。显然,这要求有三点,首先,要移植的要是先进的法律资源;其次,要挖掘保留传统法律中的精华;最后,要处理好法律移植与本土资源的关系。可以说法律近代化是取决于如何对待法律移植与本土资源的。下面尝试从法律移植与本土资源的角度来论述法律近代化。
作为中国法律现代化的起点,清末法制改革的目的不仅仅在于推动法律进步,政治家们更希望通过法律改革,废除领事裁判权,缓和国内阶级矛盾和国际压力,是为了维护清王朝的封建统治。因此,在某种程度上违背了,扭曲了中国近代法律改革应该遵循的内在规律。这种“扭曲”和“违背”的主要表现就是没有处理好法律移植与本土法律资原的度以及二者的关系。
首先,看看法律移植。
法律移植是指一个国家或地区将其他国家或地区的法律体系(或内容或形式或理论)吸收到自己的法律体系之中 ,并予以贯彻实行的活动. 它的历史可以追溯至古罗马时期,甚至更久。近代的日本便是法律移植成功的典范。面对着法律近代化的现实政治的需要,从清末修律中的移植外来法看,很少是从中国社会本身的某种现实需要出发,有选择,有步骤地进行。很多法律的引进都是“整体搬迁”,这就会产生许多问题,势必就影响到了移植法律的效果。下面就来分析下清末修律中的法律移植。
1,一般而言,关于法律移植的途径有两种:一是立法移植 ,二是司法移植。前者是国家最高权力机关直接通过立法程序确认引进的外国法为本国法律;后者指国家的司法机关在适用法律时直接援引外国的法理,对具体案件进行解释,形成对特定具体问题的判例。从移植西方法律的方式来看,清末法律移植主要采取的是立法移植。与由国家最高权力机关直接通过立法程序确认引进的外国法为本国法律的立法移植相比,清末在法理移植和司法移植方面相对不足。庞德有言“每个法,事实上是一个体系,这个体系包括各种律令、技术。和理想。”张德美在《从清末修律看法律移植》一文中对此有过详述,“在移植外来法过程中仅仅以立法的形式攫取外来法的条文,而忽视外来法的运作及法理的探讨,则未免南橘北枳之嫌”。
因此,结果可想而知,由于外来法律、法理输入中国程度有限,加之缺乏对外来法深层的理论探讨及司法实践中的消化吸收,导致了立法在某些方面脱离司法实践和社会实践。使得法律成为一纸空文。只能“振动一时之人心 ,而卒归于消沉歇绝”。
2,其次,清末修律中“折中各国大同良规,兼采近世最新之学说”移植西方法律的指导原则。这就有一个问题,胡适在《多研究些问题,少谈些“主义”》一文中说过“凡“主义”都是应时势而起的。某种社会到了某种时代,受了某种的影响,呈现某种不满意的现状。于是有一些有心人观察这种现象,想出某种救济的法子。这是“主义”去源起”。“主义”是这样,法律肯定也是这样。“大凡一种法律制度于一个社会中生成,或一个社会接受一套固有的法律制度,必须有与这种法律制度相适应的社会文化基础”。任何一个国家移植外国法律强调法律先进性的同时,更要注重法律的适用性。比如《大清民律草案》已在对德、日、瑞士民法典兼收并蓄的基础上,跨越了以个人权利为本位的台阶 ,吸收了私法社会化的成果,可见其超前性。在引进外国法律时,一味的注重法律先进性,,必然会使引进的先进的法律与本国现实经济社会状况相脱节。引进先进的外来法,难免会使本国的立法出现超前情况,法律不能超越现实,因而,这些先进的外来法就会使法制出现停滞,甚至倒退。没有适应的超前性,法律移植甚至会失去其意义。
3,法律移植的来源问题。借鉴与吸收外来法资源的过程中,其不合理的、落后的因素亦随之而入。众所周知,晚晴修律的法律移植的来源主要有两个,一是西方国家,一是日本。如1905年清廷派五大臣出洋,考察归来属意德国,日本的君主立宪政治。留学生中赴日本最多,但是在20世纪20年代之前,日本也尚处在移植外国法的时期,其近代法体系并未完整的建立起来。在这个阶段里,日本也只是机械的照搬德国的法解释理论。日本对西方法理论的移植尚且如此,中国对日本法律的移植必大打折扣。对西方法律的移植,也有个问题,20世纪上半期,西方资本主义国 家依然处于由封建性法律制度向近代法律制度转化的时期,其法律制度包容了部分封建性的,尚存有许多缺陷。因此,这一时期,中国对西方法律的移植,不可避免地也将其缺陷输入进看来。清末修律只是对外国法律的照搬,而且它自身难以对西方日本法律之弊端免疫。因此在移植西方法律过程中,无法克服其影响,从而减缓了法律近代化的进程。
4,清末修律的指导原则还有一点是“而不戾乎我国历世相沿之礼教民情”。这主要是害怕损害既得利益,破坏统治秩序,以维护清政府的长治久安。以日本为例,日本明治维新的成功,为日本法律移植创造了良好的条件。其原因是日本通过明治维新确定了宪政体制。宪政体制是法律近代化的一部分,当然也是法律一直的一部分,因此宪政体制也要随着其它部门法移植过来,这是确保法律移植成功的重要因素。入日本最先颁布的是《明治宪法》。虽然清政府也进行了立宪活动,却只基于形式主义,结果可想而知。关于近代中国和日本法律移植的结果相差这么大的原因,也是值得我们深思的。移植宪政体制是法律移植的一部分。其移植是否成功直接影响其他部门法的移植成效,也直接影响着法律移植的效果。宪政体制没有提前移植过来,没有颁性宪法,又何谈法律移植的成功呢?民主政体尚未完全建立,旧的专制主义仍然残存,故此仍然滞缓着中国法律近代化的进程。
5,对移植外来法律的认识不够。对西方法文化的认识程度亦不够。许多人对西方法律的认识是表层、不全面的,缺乏对西方法理精神与法律原则的真正理解,甚至认为西方的某些法律制度是中国古代所有,以西律比附中律,阻碍了他们对外来法律的进一步认识。如晚清修律大臣沈家本认为“各国法律之精意,固不能出中律之范围”正由于其 自身的这种局限性,使得晚清修律忽略与遗漏了西方法律的基本精神与原则。这就必然徘徊在封建法律与外来法律之间,导致了中国法律近代化的曲折性与艰难性。
再来看看本土资源。
中国法治之路必须注重利用中国本土资源,注重中国法律文化的传统和实际。苏力老先生曾在《法治及其本土资源》中提到,“寻找本土资源,一方面是从历史典籍规章中去寻找,而更重要的是要从社会的各种非正式的法律制度中去寻找”。而清末修律中对法律本土资源的把握不能说是成功的。原因可能有两点,一是立法技术欠缺,技术不熟练,致使无法对中国传统法律进行比较,作一番取舍。二是中国幅员辽阔,传统法律习惯十分宏大、繁杂、不成系统,若将其近代化,必须做大量的工作,非短时间能够完成。不成功的表现是清末修律中对传统法习惯法律资源精华的摒弃以及对有些落后反动的传统没有触动。
1,立法过程中,对传统法律资源精华的摒弃,使法律近代化呈西方化。在清末修律的进程中,沈家本等虽然都对外来法律的中国化做出了一定的努力,基本制定了参照外国法律,修订本国法律的原则,但在立法实践中,表现出了对传统法资源精华的摒弃与对外来法律的大量移植。导致许多传统法精华排除在新律之外。而传统的法律在我国有着深厚的土壤,其在漫长的发展过程中,已完全渗透到了社会的各个方面,指导、规范着人们的社会行为,成为人们的价值规则。而这些传统的法律习惯在清末法制变革所修订的新律取得它所应有的地位。这种对传统法律资源精华种摒弃与西方化最终使得法律移植丧失基础,只能实现形式上的法律近代化,而未能实现真正的近代化。
2,法律与道德问题。中国古代十分重视以道德来调控社会,道德成为人们的最高准则、规范、指导着人们的行为方式,并维持着邻里间的和睦相处与社会的安宁与秩序,其对社会的稳定起了非常大的作用。但是在清末修律在借鉴外来法律改进中国旧律时,道德的调控作用被法律的调控功能所代替。法律调控是一种权威性、强制性的力量,担其可操作性有限的缺陷等因素,使其难以有效地实施,甚至成为一纸空文,而道德则不一样,道德有利人与人之间的协调与合作,具有普遍性的特点,能够化为人人可以遵守的原则,具有协调的积极的作用。但道德的作用亦不是万能的,因此在社会中,需要与法律同时并举、相辅相成。我国现在所提的“依法治国”和“以德治国”相结合的观点也是基于此。但是清末修律仅强调法律在社会中的巨大作用,而忽略了中国传统社会长久以来所重视的道德的调节作用。显然,外来法律与本土法律资源割裂了。
3,对传统法里面的糟粕即传统落后观念保留过多。从其法治与礼治思想的辩论中,亦可反映出其思想未能彻底摆脱传统法律思想的束缚。清末法制变革是一场自存自救的运动,是基于维护封建专制统治,而不得不宣布“变法”,因此“破旧”是很不彻底的。《大清民律草案》中的“关涉礼教”的《亲属》、《继承》两编又充满了封建的色彩,带有封建法的烙印。而且对这部法律中仅占不足10%的有关民事的内容都无一例外地规定了刑法性后果。这也是中国古代民事法律的一个传统。这些都被新律所继承过来。虽然部分旧法律传统发生了不彻底的改变,而部分则根深蒂固,这就致使外来法律难融其中。
再者,没有处理好二者关系,从而导致外来法律与本土法律资源的割裂。
在立法过程中,要引进外来先进法律,首先就是要对传统法律习惯法律资源进行研究,对外来法律与中国传统法律进行比较,作一番取舍。与我国传统法律习惯相契合的就引进,相违背的就要坚决放弃。但是清末修律中,由于中国幅员辽阔,传统法律习惯十分宏大、繁杂、不成系统,若将其近代化,必须做大量的工作,非短时间能够完成。没有对外来法律与中国传统法律进行比较,作一番取舍。这就势必导致外来法律与本土法律资源的割裂。外来法律若要实现本土化,则必须与中国传统的优秀的法律习惯相融合 ,这样才可能推动中国法律的近代化。
不难看出,清末法制改革的法律近代化之路并没有走好。对如何引进处理外来法律以如何对待法律本土资源的问题没有处理恰到好处,更没有处理好二者之间的关系。可以说,作为中国法律近代化的起点,清末法制改革是步履维艰,历经坎坷。里面有许多经验教训对我们今天的社会主义法制建设都是有现实意义的。

参考文献
《中国法律的传统与近代化转型》——张晋藩
《中国法制走向现代化的思考》——张晋藩
《法治及其本土资源》——苏力
《近代西方法学的输入与维新派的法理论体系》——马小红

绍兴市人民政府工作规则

浙江省绍兴市人民政府


绍兴市人民政府工作规则

绍政发〔2009〕8号


各县(市、区)人民政府,市政府各部门:

  《绍兴市人民政府工作规则》已经市政府第27次常务会议修订通过,现予印发。
  
                       二○○九年一月二十日
  
(二○○九年一月五日市政府第27次常务会议修订通过)

第一章 总 则
  
  第一条 根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国公务员法》和《国务院工作规则》、《省政府工作规则》,结合本市实际,制定本工作规则。
  第二条 市政府工作的指导思想是,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,深入实施“创业创新、走在前列”战略部署,全面履行政府职能,努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
  第三条 市政府工作的准则是,实行科学民主决策,坚持依法行政,推进政务公开,健全监督制度,加强廉政建设。
  
第二章 组成人员职责
  
  第四条 市政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责,始终保持坚定、清醒、有为的精神状态,牢牢把握科学、民主、法治的行政原则,大力弘扬为民、务实、创新、清廉的工作作风。
  第五条 市政府实行市长负责制,市长领导市政府的工作。副市长协助市长工作。
  第六条 市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议。市政府工作中的重大事项,必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
  第七条 副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托,负责其他方面的工作或专项任务。
  第八条 秘书长在市长领导下,负责处理市政府日常工作。
  第九条 市政府组成部门实行主任、局长负责制,由其领导本部门的工作。
  审计局在市长领导下,依照法律规定独立行使审计监督职能,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
  市政府各部门要各司其职,各尽其责,顾全大局,精诚团结,维护政令统一,切实贯彻落实市委、市政府各项工作部署。

第三章 全面履行政府职能

  第十条 市政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
  第十一条 贯彻落实国家宏观调控政策措施,主要运用经济、法律手段和必要的行政手段引导和调控经济运行,促进全市国民经济又好又快发展。
  第十二条 严格市场监管,推进公平准入,完善监管体系,规范市场执法,形成统一开放竞争有序的现代市场体系。
  第十三条 加强社会管理,强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体系,健全基层社会管理体制,妥善处理社会矛盾,维护社会公平正义和社会稳定,健全突发事件应急管理机制。
  第十四条 强化公共服务,完善公共政策,健全公共服务体系,增强基本公共服务能力,促进基本公共服务均等化。
  
第四章 实行科学民主决策
  
  第十五条 市政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序,完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制,实行依法决策、科学决策和民主决策。
  第十六条 全市国民经济和社会发展规划、计划及财政预算,经济调节和改革开放的重大政策措施,社会管理重要事务、规范性文件、重大建设项目以及其他需要由市政府决策的重大事项,由市政府全体会议或市政府常务会议讨论和决定。
  第十七条 市政府各部门提请市政府研究决定的重大事项,都必须经过深入调查研究,并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证;涉及相关部门的,应当充分协商;涉及县(市、区)的,应当事先听取意见;涉及重大公共利益和人民群众切身利益的,要向社会公开征求意见,必要时应举行听证会。
  第十八条 市政府在作出重大决策前,根据需要通过多种形式,直接听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。
  第十九条 市政府各部门必须坚决贯彻落实市政府的重大决策,及时跟踪和反馈执行情况。市政府办公室要加强督促检查,确保政令畅通。
  
第五章 坚持依法行政
  
  第二十条 市政府及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责,行使行政权力。
  第二十一条 市政府根据经济社会发展需要,适时制定规范性文件,及时修改或废止与经济社会发展不相适应的规范性文件,确保规范性文件的质量。
  第二十二条 市政府各部门制定的规范性文件,必须符合宪法、法律、法规和国家的方针政策,以及市政府的决定、命令,并征求相关部门的意见。凡涉及两个以上部门职权范围的事项,应报请市政府发布决定、命令或制定规范性文件,或由有关部门联合制定规范性文件。其中,涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台事项,应当事先请示市政府;部门联合制定的规范性文件发布前须经市政府批准。
  第二十三条 提请市政府讨论、审议或批准的规范性文件草案由市政府法制机构审查或组织起草,市政府规范性文件的解释工作由市政府法制机构承办。
  第二十四条 严格行政执法责任制和执法过错追究制,有法必依、违法必究,公正执法、文明执法。
  
第六章 推进政务公开
  
  第二十五条 市政府及各部门要大力推进政务公开,健全政府信息发布和依申请公开制度,完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度。
  第二十六条 市政府全体会议、常务会议讨论决定的事项,市政府及各部门制定的政策,除需要保密的外,应及时公布。
  第二十七条 凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项和市政府规定需要公开的其他事项,均应通过政府网站、政报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式,依法、及时、准确地向社会公开。
  
第七章 健全监督制度

  第二十八条 市政府及各部门要自觉接受市人大及其常委会的监督,认真负责地报告工作,接受询问和质询,依法备案规范性文件;自觉接受市政协的民主监督,虚心听取意见和建议。
  第二十九条 市政府各部门要依照有关法律规定接受司法机关实施的监督,同时要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题,要认真查处和整改并向市政府报告。
  第三十条 加强行政系统内部监督,健全政府层级监督制度。市政府及各部门要严格执行行政复议法和规范性文件备案制度,及时撤销或修改违反法律、法规的规范性文件,纠正违法或者不当的行政行为,并主动征询和认真听取县(市、区)政府及其部门的意见和建议。
  第三十一条 市政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重要问题,要积极主动地查处和整改。
  第三十二条 市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道畅通;市政府领导及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
  第三十三条 市政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度,明确问责范围,规范问责程序,严格责任追究,提高政府执行力和公信力。

第八章 加强廉政建设

  第三十四条 市政府及各部门要从严治政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理,对不符合规定的事项应坚持原则不予办理;对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的,要追究责任;对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为,要严肃查处。
  第三十五条 市政府及各部门要严格执行财经纪律,规范公务接待,不得用公款相互送礼和宴请,不得接受下级的送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约,切实降低行政成本,建设节约型机关。
  第三十六条 市政府组成人员要廉洁从政,严格执行党中央、国务院和省委、省政府及市委有关廉洁自律的规定,不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益;要严格要求亲属和身边的工作人员,不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
  
第九章 会议制度

  第三十七条 市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议和市政府专题会议制度。
  第三十八条 市政府全体会议由市长、副市长、秘书长、市政府组成部门的主任和局长组成,由市长召集和主持。市政府全体会议的主要任务是:
  (一)传达和研究贯彻党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要指示、决定和会议精神;
  (二)讨论决定市政府工作中的重大事项;
  (三)部署市政府重要工作;
  (四)通报有关重要情况。
  市政府全体会议一般每半年召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
  第三十九条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成,由市长召集和主持。市政府常务会议的主要任务是:
  (一)传达和研究贯彻党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要指示、决定和会议精神;
  (二)传达和贯彻市人大及其常委会的决定、决议;
  (三)讨论决定市政府工作中的重要事项;
  (四)审议规范性文件;
  (五)讨论提请市委常委会、市人大常委会审议的重要事项;
  (六)通报和讨论其他重要事项。
  市政府常务会议一般每半个月召开一次,如有需要可临时召开。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
  第四十条 市政府专题会议根据需要不定期召开,由市长、副市长、秘书长召集和主持,或委托副秘书长、办公室副主任召集和主持。市政府专题会议的主要任务是:
  (一)研究处理属于市政府领导分管职责范围、需要统筹协调的业务事项;
  (二)研究突发性事件的处理意见;
  (三)研究处理全市性重要活动的协调实施事项;
  (四)研究贯彻上级领导和市委、市政府领导所作的批示、指示;
  (五)研究处理市政府日常工作中的其他事项。
  第四十一条 提请市政府全体会议和市政府常务会议讨论的议题,由市政府分管领导或秘书长协调、审核后提出,报市长确定。提请市政府专题会议讨论的议题,由市政府办公室协调提出,报市长或市政府分管领导确定。市政府全体会议、市政府常务会议、市政府专题会议的组织工作由市政府办公室负责,文件和议题于会前送达与会人员。
  第四十二条 市政府领导同志不能出席市政府全体会议、市政府常务会议,向市长请假;市政府组成人员或列席人员请假,由市政府办公室同意后向市长报告。
  第四十三条 市政府全体会议、市政府常务会议纪要由秘书长签发,如有必要报市长签发;市政府专题会议纪要由秘书长、办公室主任或有关副秘书长(副主任)审签后,报副市长或市长签发。新闻稿须经秘书长、办公室主任或有关副秘书长、办公室副主任审定,如有必要报市长或副市长审定。
  第四十四条 市政府及各部门召开的工作会议,要减少数量,控制规模,严格审批。凡以市政府名义召开的全市性会议,统一由市政府办公室按有关规定办理;应由各部门召开的全市性会议,不得要求以市政府或市政府办公室的名义召开,不邀请县(市、区)政府负责人出席,确需邀请的需报市政府批准。全市性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。
  
第十章 公文审批

  第四十五条 各县(市、区)、各部门报送市政府的公文,应当符合《国家行政机关公文处理办法》、《浙江省人民政府关于贯彻执行〈国家行政机关公文处理办法〉的意见》、《绍兴市人民政府关于贯彻执行〈国家行政机关公文处理办法〉的意见》等有关规定。除市政府领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外,一般不得直接向市政府领导个人报送公文。各部门报送市政府的请示性公文,部门间如有分歧意见,主办部门的主要负责人要主动协商,达成一致;不能取得一致意见的,应列出各方理据,提出办理建议。
  第四十六条 各县(市、区)、各部门报送市政府审批的公文,由市政府办公室按照市政府领导分工呈批,并根据需要由市政府领导转请其他市政府领导核批,重大事项报市长审批。
  第四十七条 市政府发布的决定、命令和报送省政府的公文,向市人大及其常委会提出的议案,由市长签发。
  第四十八条 以市政府名义发文,经市政府分管领导审核后,由市长签发。
  以市政府办公室名义发文,由秘书长、办公室主任或有关副秘书长、办公室副主任签发;如有必要,可由市政府分管领导签发或报市长签发。
  属部门职权范围内事务、应由部门自行发文或联合发文的,不得要求市政府批转或市政府办公室转发。
  
第十一章 纪律和作风

  第四十九条 市政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署,严格遵守纪律,有令必行,有禁必止。
  第五十条 市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定,如有不同意见可在市政府内部提出,在没有重新作出决定前,不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为;代表市政府发表讲话或文章,以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章,事先须经市政府同意。
  第五十一条 市政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律,严禁泄露国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等,坚决维护国家的安全、荣誉和利益。
  第五十二条 市政府组成人员要做学习的表率,市政府及各部门要建设学习型机关。
  第五十三条 市政府领导同志要深入基层,调查研究,指导工作,解决实际问题。下基层要减少陪同和随行人员,做到轻车简从。
  第五十四条 市政府领导同志不为部门和下级政府的会议活动等发贺信、贺电,不题词。因特殊情况需要发贺信、贺电和题词的,一般不公开发表。市政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排,按有关规定办理。
  第五十五条 市政府及各部门要严格执行请销假和重要事项报告制度。
  副市长、秘书长出访、出差和休假,应事先报告市长,由市政府办公室通报市政府其他领导。市政府各部门主要负责人外出,应按规定事先请假。
  各部门要及时向市政府报告重要情况、重大事件和重大活动,对职权范围之外的重大问题要按规定程序及时向市政府请示。

向已离退休的国家工作人员行贿能否构成行贿罪

徐卫红

我国刑法第389条规定,为谋取不正当利益,给予国家工作人员以财物的,是行贿罪。对于已离退休的国家工作人员能否构成受贿罪的主体在刑法理论界曾产生过较大争议,主要有肯定说和否定说。但对于行贿罪的对象能否是已离退休的国家工作人员,刑法理论中论及较少。笔者认为,对于已离退休的国家工作人员,其本身已无职可渎,应该不能成为行贿罪指向的对象。但是,如果是已离退休的国家工作人员被原单位返聘留用,行贿人通过向该人行贿,以谋取不正当利益的;或者是行贿人与国家工作人员事先约定,在国家工作人员在职时为行贿人谋取不正当利益,而在国家工作人员离职后给予财物的,应该构成行贿罪。其主要理由是:
1.向已离退休但被返聘留用的国家工作人员行贿,其行为侵犯了行贿罪的法益。
行贿罪之所以被规定在刑法第八章“贪污贿赂罪”中,说明了行贿罪的法益是国家机关和国有公司、企业、事业单位、人民团体的正常工作秩序和国家的廉政建设制度。行贿罪是举动犯,也是目的犯,向已离退休但被返聘留用的国家工作人员行贿,其行为的目的是为了通过已离、退休但被返聘留用的国家工作人员的职务行为,谋取不正当利益,其性质与向国家工作人员行贿的性质是一致的,同样侵犯了国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体的正常工作秩序和国家的廉政建设制度,具有刑事可罚性及当罚性。
2.已离退休但被返聘留用的国家工作人员的身份仍是法律意义上的“国家工作人员”。
国家工作人员离退休后被返聘留用,在这种情况下,称行为人是“离退休”的国家工作人员,是对其原有职务而言的。从其现有身份看,其受原单位聘用,实际上已经成为接受原单位委派而从事公务的人员,其已担任了一定公务活动的职权,可视为刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”,也就再次成为法律意义上的“国家工作人员”。如果行贿人通过其返聘后的职务之便,谋取不正当利益并给予其财物,理当以行贿罪论处。
3.2000年7月21日最高人民法院《关于国家工作人员利用职务上的便利为他人谋取利益,离退休后收受财物行为如何处理问题的批复》中指出:国家工作人员利用职务上的便利为请托人谋取利益,并与请托人事先约定,在其离退休后收受请托人财物,构成犯罪的,以受贿罪定罪处罚。由此,如果是行贿人与国家工作人员事先约定,由国家工作人员在职时为其谋取不正当利益,而到离职后再给予财物,行为人的行贿行为也应当构成行贿罪。从刑法理论上看,这种行贿行为可以看作是分两部分组成,第一部分是行贿人要求国家工作人员为其谋取不正当利益,并约定在国家工作人员离、退休后给予财物;第二部分是行为人在国家工作人员离职后给予财物,可以说,整个行贿的时间跨度比较长,跨越了国家工作人员的在职时期和离职时期,其行为也侵犯了行贿罪的法益,符合行贿罪的构成,应该以行贿罪定罪处罚。