“小所办大案”模式锻造基层科学监管能力

邹清奇


关键词：小所办大案 基层执法能力 科学监管


内容提要：随着工商系统监管重心的下移，工商所渐渐成为加强市场监管和行政执法的关键。“小所办大案”作为一种基层执法能力建设模式，其合理性、可行性以及操作性都值得我们去探讨，从而提高科学监管能力，形成点线结合，覆盖面广的行政执法网络。
引子.
“小所办大案”模式是工商所勇担市场监管和行政执法任务的一种体现。在工商系统，工商所是最小的级别，所以称“小所”，同时也数量最多、分布最广；农村工商所，更是“小所”中的小。 “大案”在这里也是一种泛指，和“小所”相对；以前，工商所与“案件”是很少关联的，那时工商所的主要任务是规费征缴与集贸市场的驻场管理；查处经济检查案件一般是上级局的专门股、站、队的事，基层所多是配合调查、协助处理。现今，工商所逐渐成为查办各种违法案件的主力军，有时甚至办成大案，展现出基层执法能力的新气象。
“小所办大案”模式产生的必然性
从对初生态的集贸市场和小商小贩的管理，到“六管一打一制止”， 到现阶段对社会主义大市场的监管，工商部门的职能随着市场经济的发展而不断变化。随着我国加入WTO和经济的全球化，我们的监管理念、方式方法必须跟上时代潮流的发展。国务院的“三定”方案，确立了工商部门作为一个市场综合执法机构的地位。工商所处于市场监管的第一线，其重要地位和作用必然愈加显现，监管重心的下移，形成“小局大所”的格局。《工商行政管理所条例》把基层工商所的职能进行了界定：工商所是法律授权的行政执法组织，可以依法在一定的权限内以自己名义作出行政处罚；而工商所作为县级（区）局的派出机构，又可以受上级局委托或指定承办以上局级名义处罚的案件。基层工商所在法律地位上的两重性，使工商所理所当然成为各项市场监管法规的执行者，各种经济违章案件的查办者，工商行政执法的排头兵，消保维权的勇士。如广东工商局2000年把案值3万元以下的经济案件的处罚权交给基层工商所，以基层建设促进行政执法建设，结果2001年“全省工商所共查处各类案件共4988件，占全省工商系统查处案件总数的76.8%,使工商所成了行政执法和市场监管的主力军” ①。“小所办大案”模式的应是“小局大所”改革的良性效果，是基层工商所加强科学监管和执法能力建设的必然。

“小所办大案”模式的可行性和效能分析
在因特网的探索引擎输入“小所办大案”的关键词，你会发现很多和工商行政执法相关信息条目。各地工商部门把办案权适当下放到基层所后，人力资源、物质保障、人员素质适当向工商所倾斜，使工商所以一种崭新的面貌出现在市场监管和行政执法的第一线。以笔者所在的农村工商所为例（现有公务员2人），2000年之前每年全所罚没款入库额不足3000元，而且多是以当场处罚案件为主，主办的案件都是象征性的一两件。从2001年开始，该所查办案件的件数和案值、罚没金额逐年直线上升。去年全年罚没额达35000元，案值达50000元，这在以前是不可想象的，而该所在北流市局的27个工商所中在行政执法办案工作方面并不算突出，有的所罚没款入库超过了100000元。在近期的《工商行政管理》半月刊的“工商所专页”，经常有介绍基层工商所显著的办案成绩的文章，如黑龙江省大庆市工商局让胡路分局龙岗工商所是清一色的女子工商所，有公务员18人，“自2001年以来，全所累计处案件364件，罚没款309万元，罚没5万元以上的案件7件，10万元以上的案件6件，20万元的案件5件。所查办的案件涉及企业商标侵权、医疗机构商业贿赂、金融部门的不正当竞争行为，非法销售商品房，非法从事证券交易等20多个方面。”从这个典型的工商所看，在2001年之前，全所只有副所长一人有办案经验，“其他同志不会办案，不敢办案”，后来在上级局的支持下，“从不敢办案，到敢于办案……并开始查办大要案”。②通过系列事实，我们可知工商所的行政执法向“敢管”“会办”“办大案”的方向发展，而且查办案件的范围基本囊括了工商的所有职能。
工商所办案具有四大优势：一是人员优势，“大所小局”的设置导致这一优势的凸显；二是地域优势，工商所处于第一线，便于发现案源，迅速出击；三是政治优势，工商所点多面广，不但有利消除行政执法上的盲点盲区，而且可以及时把法律法规和党的方针政策送到千家万户，在维护消费者合法权益的同时，对密切党同群众的血肉联系，实现执法为民的历史使命，树立工商形象有也有特别的意义。四是工作性质上的优势，上级局层层布置的各类专项检查，“经济户口”制度的完善规范化，市场巡查制度的日常化，使工商所的执法人员得到了有效的锻炼，成为业务尖兵和多面手，又熟悉解辖区各类经营主体的具体情况，能保持高度的案件敏感性。而各地推行的信息化建设，使办案的立、办、审、定等各个环节加快，流程更顺畅，从而使工商所的执法成本降低，执法效率提高。如山东省淄博市工商局的工商所，“行政处罚全都实现信息化后，办案成本比改革前减少27%，但是2004年工商所办案件数占系统办案总数的73%。”③
“小所办大案”的模式是适应依法行政的大形势，加强市场监管，实现行政执法职能到位的合理选择，效果是显著的，工商所成为行政执法办案的主力军，促使各地工商部门愈来愈重视利用这种有效的模式，不断提高工商所的执法能力建设水平。如山西省工商局尝试把商标侵权案交由基层工商所查办，使“工商所实现了从收费所向监管市场主力军这一战略转移之后，再实现从办理一般案件向办理专业性、复杂性案件的‘第二次战略转移’，提升工商所的办案水平和档次”，“结果全省工商系统83%商标侵权案是由工商所查办的”④。全面实施“小所办大案”的模式和工商所执法办案范围的扩展，执法办案水平的提高会有效形成点线面结合的工商行政执法网络，有利于对大市场的科学监管。
工商所成为办案的主力军，执法效率提高了，执法成本必定会降低，于是行政执法力度加大，反之经营者的违法成本增加，相应的守法效益加大，从而使整个市场的守法诚信经营行为成为一种有利选择，市场正常的经营秩序得到维护，又促进了正当竞争，这是“用最小行政管理成本获取最大行政效益”原理的科学体现，也是“小所办大案”模式的效能分析公式。
实践中“小所办大案”模式的操作性
“小所办大案”模式产生的时间不长，我们要慢慢摸索其中的规律，逐渐完善其运作方式，对出现的问题要及时研究解决，做到“扬长避短，有备无患”。加强基层的软硬件综合建设，保障必备的人力、物力、财力的成本投入，这是物质基础；此外按照“依法行政”的原则，敢于积极行政，创新突破，实践操作中须注意以下几点：
1、 “小所办大案”，素质要先行。“人员素质”是执法办案的关键所在，我们必须建立素质培训经常化制度，打造学习型工商所。
2、 树立“敢办大案，会办大案，办成大案”的信念。既要对自身的执法能力有自信心，又要谨慎冷静应对各种情况，仔细钻研法条，讲究办案技巧，把办案的流程做得滴水不漏；既要冲破常识的束缚，大胆定性定位，又注意在办案切中肯挈地运用法理和引用法条，以减少失误，保证在可能的行政复议和行政诉讼中立于不败之地；对法律法规的广泛涉猎和钻研深究要结合起来，并注意在执法办案实践中灵活应用。如《工商行政管理所条例》规定可以所名义处罚的只有三种情况：“（一）对个体工商户违法行为的处罚：（二）对集市贸易中违法行为的处罚；（三）法律法规和规章规定工商所可以自己的名义作出的具体行政行为。”注意不能在查办案件中犯“名不正”的错误，形成“越权办案”；其实对上述三种情况外的案件，工商所虽不能以自己名义立案，但根据《工商行政管理所条例》第八条的规定：“工商所的具体行政行为是区、县工商局的具体行政行为”，这时工商所可以作为以县（区）局名义处罚的案件的承办单位去查办案件。又如对公用企业限制竞争行为的查处，按《反不正当竞争法》第二十三条的规定应由“省或者设区的市”工商机关实施。普通人认为这些案件是上级局的事，县级局也只是按照《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》（总局20号令）可以是被委托的调查单位，根本与工商所没有关系。但根据仔细对法条的演绎推理可知，上述规定，只是排除了工商所作为此类案件的主办机构的可能性，但没有否定工商所执法人员参与此类案件的调查取证权力。工商所作为县（区）工商局的派出机构，县（区）工商局得到有管辖权的部门的委托后，同样可以指派所的执法人员进行调查，这是有充分的法理支持和法规依据的。依此类推，其他大案要案的查办，工商所也是可以依法参与查办的。
3、 严格遵守“既重实体，又重程序”的执法原则，炼就过硬的执法办案技巧。“重实体，轻程序”是我们传统执法的陋习，这和“依法行政”形势不符，是办案中一定要注意避免的问题，基层工商所办案尤其注意这一点，牢记“程序正义”为法治的核心。
4、 发挥民主集中、合力办案、善于协调的精神。“小所”是“虽小而五脏俱全”的，每个执法人员都是负责多项职能的，是业务多面手，因为人员不多，工作任务繁重，所以在案件特别是大案查办中要恰当利用人力，做到周密部署，分工合作，对可能出现的问题要有预见性，时时和上级局保持联系，发挥中心工商所联勤制的作用，多向当地党委政府汇报求得支持，以求在依法办案和促进当地经济发展两者间寻找最佳结合点。
5、 向科技要管理，推进“数字工商”建设，以信息化建设提高执法效能。“数字工商”是一个很好的提法。工商所通过专线实现省、市、县局联网，真正实现监管的信息化、网络化，“小所办大案”就如虎添翼了。
结束语
“小所办大案”作为新时期加强基层工商所执法能力建设的一个喜人现象，产生的时间不是太长，有许多方面还在探索阶段，需要我们发扬勇于负责、敢于创新的精神，从各个方面支持、鼓励、完善，特别在立法建设方面提供更加有力的支持，以使工商所真正成为执法为民、监管大市场的永远的生力军。

注：①王国明/黄秀苗：《勇挑重担——广东省工商系统以基层建设促进行政执法纪实》，《中国工商报》2002年10月18日第一版
②刘波：《提高办案实战经验 健全办案保障机制》，《工商行政管理》半月刊2004年第五期28页
③孙钢 ：阎光舰 徐爱武：《“法治工商”在山东》，《工商行政管理》半月刊2005第16期48页
④山西省工商局：《重心下移 典型带路 着力推进工商所商标办案工作》，《工商行政管理》半月刊2005年第16期15页



最高人民法院


最高人民法院关于地主家庭出身的能否回赎土改前出当给劳动人民的房屋的请示的复函
1981年6月22日，最高人民法院


湖南省凤凰县人民法院：
你院1981年5月26日关于地主家庭出身的能否回赎在土改前出当给劳动人民的房屋的请示报告收悉。
查1951年11月9日，中央人民政府司法部司一通字1057号《关于典当处理问题的批复》的第二项规定：“一般的农村典当关系，今天仍应准其存在，但地主土改前的典权必须废除……”。因此，关于地主在农村的土改前出当给劳动人民的房屋，我们同意你院意见：房权应属承典者所有，不能回赎；已经赎了的，应责令退回。至于地主在城镇的土改前出当给劳动人民的房屋，其情况比较复杂。你院可会同有关单位将种种具体情况叙述清楚，提出处理意见，按逐级请示的规定，向上级请示。
此复。

附：湖南省凤凰县人民法院关于地主家庭出身的能否回赎在土改前出当给劳动人民的房屋的请示报告
最高人民法院：
近两年来，在我县城镇和农村都出现了地主家庭出身的人要回赎土改前出当给劳动人民的房屋这一新情况、新问题。他们认为党的政策和国家法律，没有明文规定地主家庭出身的房屋出当关系无效，质问为何不能回赎，还说什么这就是实事求是。某些基层单位乃至个别领导干部也有这种偏见的认识，甚至签出意见支持这一行为。因此，一些地主家庭出身的人纷纷向土改前的承当者回赎房屋。有的威逼承当者限期退当，恐吓不退，就要拼命；有的已回赎土改前出当给劳动人民的房屋，承当人含泪而出；有的正在效仿，找承当人洽谈。事态还在发展，群众对此议论纷纷，甚至在思想上对我党的政策、国家法律产生了错误的看法，严重地影响了社会的安定团结。
我院认为：1963年8月28日《最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》和《第二次全国民事审判工作会议文件》都明确规定：“劳动人民之间的房屋典当关系，应予承认。”反之，地主家庭出身的在土改前出当给劳动人民房屋，应视为无效，房权应属承当者所有，不能回赎。已经赎了的应责令退回。至于在土改和土改复查中，留给地主家庭做自住房而后再典当者，则予以保护可以回赎。
以上意见当否，请审示。