刑事司法视野中的实事求是与无罪推定
张能全 *
(重庆行政学院 重庆 400041)
The Principle of Matter of Fact and the Principle of the Presumption of Innocence in the Vision of Criminal Jurisdiction
作为辩证唯物主义认识论精髓的实事求是原则与作为刑事诉讼国际司法准则的无罪推定原则确立于不同哲学范畴下的一般原则,前者属于认识论范畴,后者属于价值论范畴。这两项原则在刑事司法领域发挥着重要的规范功能,共同推动刑事诉讼朝民主化、科学化方向发展。实事求是作为马克思主义的方法论对于认识案件真实具有根本的指导意义,而无罪推定作为确定国家与公民个人的关系的基本原则,对于规范国家刑罚权运行,确保公民个人权利不受非法侵犯,进而保证国家刑事司法民主化、法律实施规范化、权力运行程序化具有终极价值意义。
一
作为辩证唯物主义认识论灵魂的实事求是原则与现代国家中确立公民个人一般法律地位的无罪推定原则是什么样的关系呢?这一问题长期困扰着理论界。有人认为这二者是互相冲突的,①我们认为这二者是统一的、互补的两项原则。实事求是原则对于刑事诉讼活动的认识活动具有根本指导意义,因为刑事诉讼活动离不开认识过程。同时,刑事诉讼活动不仅仅是一种认识活动,它还是受程序法规制的法律实施活动。刑事诉讼活动面临着价值判断与价值选择,在认识活动与价值选择出现冲突时,必须根据价值论原理,进行取舍。马克思主义价值论对于刑事诉讼活动具有根本的指导意义。
其一,涉及认识过程问题,应当遵循实事求是的认识论原则。刑事诉讼的目的在于解决被指控者的刑事责任问题,这涉及到国家与公民个人的争端。为了公正而有效地解决此项争端,必须查明案件事实真相,才能正确适用法律,以罚当其罪。国家专门机关与诉讼当事人进行刑事诉讼活动的过程就是经历一个对案件由不知到知的认识过程。这一过程不是从主观想象出发,凭猜想、推测所能完成的,而要通过一系列的调查研究才能实现。首先必须从实际出发,进行深入的调查研究,全面充分地占有证据材料。在此基础上,进行由此及彼、由表及里的分析研究,排除矛盾,去伪存真,得出关于案件的真实结论。即借助实事求是的方法论,进行收集和审查判断证据,以查明案件真实情况,为刑事诉讼裁判活动提供充分的事实根据。
其二,涉及价值判断与价值选择问题,应当遵循价值论原则。无罪推定原则作为价值论原理的一般原则,不仅仅体现在诉讼法律制度领域所规范的证明责任分配原则以及保护犯罪嫌疑人、被告人基本权利的法律原则,它更重要的是确认公民个人与国家之间关系的一项宪法原则。正如有的学者所说:无罪推定是比刑事诉讼更高层次的体系的组成部分,它说明的不是刑事被告人在刑事诉讼中的地位,它是公民一般法律地位的因素。[1]它所调整的是公民个人与国家在平等的基础上进行理性对话关系,是现代民主宪政不可或缺的重要原则。在对待刑事诉讼问题上,国家宪法规定所有的人在法律上被推定为无罪,他们享有宪法规定的基本权利和自由。所有涉嫌犯罪的人都以诉讼主体身份参加到刑事诉讼中,与国家专门机关处于等同的地位,享有诉讼权利,承担诉讼义务。无罪推定原则的价值在于构建了国家与涉嫌犯罪的人进行平等对话的机制和空间,体现了现代法治国家诉讼民主、保障人权的基本特征。今天,无罪推定原则作为一项举世公认的宪法原则和人权原则已经被载入多项国际法律文件,充分说明了该原则的普遍意义。价值论核心之一在于探讨人的主体存在、人的尊严、人的权利、自由、平等、幸福等问题,其目的在于为国家、社会与个人提供一般价值原则和基本行为准则。根据价值论原理,个人的权利与尊严,自由与幸福具有最高的终极价值。国家在处理争端的过程中,必须充分尊重个人的权利与尊严,尊重公民个人的主体身份。从这一意义上说,无罪推定的价值论意义无法用实事求是原则取而代之,不能用辩证唯物主义认识论来取代马克思主义的价值论。因为马克思主义的哲学价值论对刑事司法具有最高的指导意义。
其三,刑事诉讼活动作为一项法律实施活动,必须受到程序法的严格限制和规范。刑事诉讼法作为程序法律,具有确保程序公正与实体公正的双重功能,具有规制国家权力的作用。程序法通过法定程序规范国家权力的行使,为其设定法律边界。以保证公民的基本权利不受国家权力的非法侵犯,因为公民个人权利是国家权力的来源和归宿,而个人权利的有效保障以国家权力受到严格限制为前提。刑事诉讼法为了保障被指控者的合法权益和有效的防御权利,以对抗国家控诉权,使刑事诉讼控辩双方的力量不致过分悬殊,进行了严格的程序安排:将无罪推定原则具体化为若干规则,即所有涉嫌犯罪的公民在由独立的法庭作出判决之前都是无罪公民,公民个人为确保自身权益以诉讼主体的身份参加到诉讼中来积极行使辩护权。要求控诉方承担证明被指控者有罪的证明责任,如果控诉方不能充分地证明被指控者有罪,裁判者将作出无罪判决。设定了沉默权与非法证据排除规则,即尊重被指控者的自由意志和自由选择权利,保证其消极辩护权的行使。严格规范国家专门机关的职权行为,如果出现了侵犯公民个人权利的行为,该行为将被裁定为无效,由此所获得的证据将被排除。确立审判中立、控审分离、控辩平等的诉讼原则,以保证裁判活动的公正性。建立完善的辩护制度和救济制度,以保证被指控者的合法权利等等。单从刑事诉讼的目的是为了查明案件事实真相的认识活动出发,是不能理解刑事诉讼法大量的旨在保障被指控者基本权利的条款用意的,因为它不但不利于查明案件事实,反而会阻碍案件真实的发现。只有从价值论角度来审视,才能对刑事诉讼活动中对于保护被指控者基本权利的立法设计有较深入的理解。这说明了刑事诉讼法体现了价值论的一般原理,价值论对刑事诉讼立法以及刑事诉讼司法实践的根本指导作用。
其四,实事求是与无罪推定不是对立的原则,二者统一于刑事诉讼中。我国在对待无罪推定原则问题上,有人认为无罪推定原则不符合马克思主义的认识论,不符合中国国情,不能在我国实用。“我们坚决反对有罪推定,但也不是西方那种无罪推定,而是以客观事实为根据。”中国刑事诉讼法“没有规定,法院判决有罪前推定为无罪。因为,如果这样规定,在法院判决前推定为无罪,那么侦查机关为什么还要进行侦查?!为什么还要采取强制措施?!既然推定为无罪,那么检察机关为什么有的还要审查起诉?!法院为什么还要开庭审理?!我们坚持以事实为根据的原则,在法院判决有罪前,不能说是罪犯,但也不能说就没有犯罪嫌疑,而是实事求是,进行侦查,客观地依法收集有罪、无罪、罪重、罪轻的各种证据,是否犯罪,最后由法院根据事实来审判确定。”[2]
我们不认为强调实事求是的辩证唯物主义认识论就不能在刑事诉讼中搞无罪推定,强调无罪推定原则就是对实事求是这一认识世界、改造世界的方法论的背离。因为我们知道实事求是是我们认识任何事物的根本方法,刑事诉讼活动作为一种认识活动也必须遵从马克思主义这一科学方法论。而无罪推定原则是确定公民个人与国家关系的一项法律原则,即国家在行使刑罚权的时候,通过宪法和法律将这一权力交给特定的机关来行使,并在宪法和法律上肯定涉及刑事诉讼的公民的无罪地位,使其能以主体资格参加刑事诉讼与国家进行平等、理性的争辩。其目的在于构建一个民主的解决争端的机制,从而体现现代司法的公正性与民主性。假如没有这项原则或不明确肯定这项原则,国家不承认所有涉及刑事诉讼的公民无罪的主体身份,甚至国家专门机关可以任意怀疑涉及刑事诉讼的公民有罪,这样一来,任何公民都有可能被某些国家机关公职人员以有罪之名而任意处分,这必然导致国家权力的恣意和滥用,公民个人权利不保的险境。这势必造成司法专横,冤狱遍地的悲惨情景。从而根本违背实事求是原则。同理,强调无罪推定原则,肯定涉讼公民的诉讼主体身份,并不意味着就不强调实事求是地进行证据的收集、审查判断工作。而是更加要求一切从实际出发,实事求是地进行案件认识活动。这两项原则是从不同的角度来规范刑事诉讼行为,为其提供理论指导与行为规范。如果单从实事求是的认识论角度去看待无罪推定原则,当然会得出比较荒谬的结论,即如果推定为无罪,那为什么还要侦查,还要审查起诉,还要开庭审理的问题。无罪推定原则涉及到哲学价值论问题,任何涉及价值判断与价值选择的问题用认识论方法是不起任何作用的,是无能为力的。例如:在不能查明案件事实真相的时候,我们无论怎样用实事求是的方法,都不能为此类案件找到解决办法的,必须根据价值论的一般原则,基于人的权利、自由和尊严的需要,对被指控者作出无罪判决。总之,实事求是原则与无罪推定原则在刑事诉讼中是统一的、互补的,共同规范着刑事诉讼行为。
二
刑事诉讼活动作为一种认识活动,受辩证唯物主义认识论的科学指导,作为马克思主义认识论核心的实事求是原则当然对刑事诉讼发挥着重要的作用。刑事诉讼活动又是一项发生于国家与个人争端的裁判活动,一项法律实施活动,受到国家宪法原则的约束,程序法的严格限制与规范。无罪推定原则作为确认国家与个人关系的一般原则,它肯定了公民个人的无罪的人格主体地位,它作为一项宪法原则和人权保护原则已被绝大多数国家纳入宪法和法律中,作为价值论的一般原则对指导刑事诉讼活动具有普遍的、绝对的价值。
鉴于实事求是原则与无罪推定原则对刑事诉讼活动的指导意义,我们认为必须坚持实事求是与无罪推定的辩证统一。凡是涉及刑事诉讼的认识活动,必须充分尊重实事求是原则,一切从实际出发,实事求是地收集、审查判断证据,查明案件事实。凡是涉及价值判断与价值选择的事项,必须尊重价值论原理,进行价值选择。凡是刑事诉讼活动,不管是在哪一个阶段,必须以无罪推定的一般原则为指导,在观念上必须树立所有涉及刑事诉讼的公民个人是无罪的,他们都是刑事诉讼活动的主体,对刑事诉讼活动的推进和诉讼目标的实现都起着至关重要的作用。同时,必须以无罪推定原则作为立法与司法的根本指导原则,平衡国家与公民个人的关系,限制和规范国家权力,确认和保障公民个人的基本权利,并制定和严格实施具体的行为规则。
结合我国现行立法与司法实践,在处理实事求是与无罪推定关系时,问题不在于对实事求是原则的强调和贯彻上,而在于对于无罪推定原则的理解上,在于实事求是与无罪推定的辩证统一上。实事求是是我们党的优良传统和作风,是长期实践经验的总结,是我们始终坚持的思想路线和科学的方法论,我国的刑事司法实践同样始终遵从了这一原则。我们在司法实践中,强调实事求是原则,但不能忽视甚至无视其它原则,乃至认为提出其它原则就是对实事求是原则的背离。对具有同样指导意义的原则,将其中一个强调到极致,而将其中另一个彻底否定,这不是真正的马克思主义。我们认为无罪推定原则是我国宪法和法律不可缺少的一项原则,是依法治国的一项根本指导原则,是建立社会主义法治国家这座宏伟大厦的中流砥柱,是建设高度的社会主义政治文明的前提和基础。在社会主义国家里,人民是国家的主人,政府是人民的政府。社会主义的民主理当优越于资本主义的民主,公民个人与国家的关系也更加协调。而社会主义国家的本质决定了社会主义国家的公民个人有更加广泛的个人权利,更能够规范国家权力的行使,使其最大限度地为人民服务。作为规范国家权力,确认国家与公民个人关系的无罪推定原则,我们岂能以这个原则是资产阶级刑事诉讼法采用的,就认为其具有鲜明的阶级性。就武断地说在社会主义国家里就绝对不能使用,就必须另外寻找比它更好的原则来代替它。无罪推定原则虽然是资产阶级逐步建立和完善的,但是,此项原则既不为资产阶级所独创,也不为资产阶级所独有。因为在事实上,它已经成为当代世界不同社会制度的国家所普遍采用的一般法律原则。[3]无罪推定原则作为人类社会法制和法律思想的优秀文化遗产,对于促进司法民主化、科学化,政治民主化进程发挥了无与伦比的作用,并将继续发挥这种作用。在建设社会主义法治国家的今天,难道要将具有如此关键价值的法律原则加以抛弃吗?难道我们宁愿寻找一项替代原则或者将不同性质的原则加以强化就能将它取而代之吗?这样做就是马克思主义的实践者所为的吗?
我们认为,为了早日实现依法治国,建设社会主义法治国家。必须在我国宪法和法律中全面地系统地确立无罪推定原则,而不同意有的学者所主张的“从我国的具体情况来看,还不具备将无罪推定作为原则从立法上加以规定的条件”, [4]因为这种“条件论”说法仍然是在为我国现行法律抱残守缺寻找合理根据,不利于我国法制现代化的发展。因为“承认法律的多元化不能因此而否认公理的一元性,承认基本原则的延展性(弹性)不能否认其内在的质的规定性。” [5]无罪推定原则作为一项公理性原则已经超越国家、制度界限,对世界各国法治实践具有普遍的指导意义。只有全面地系统地确立无罪推定原则,完善程序法律,国家权力才能在规范的轨道上正常运行。国家与公民个人的关系才能明确化、平等化。唯有如此,所有涉及刑事诉讼的公民才能真正以诉讼主体身份参加到诉讼中,共同推进刑事诉讼的完成,国家与个人之间的争端才能在民主的氛围中理性地加以解决。为此,无罪推定原则的价值论意义将得到彰显:公民个人有了与国家权力进行理性对抗和争辩的武器,公民个人的基本权利将得到确实有效的保障,所有涉及刑事诉讼的公民将能够积极地为自己的合法权益行使辩护权,有效地影响着裁决的形成。他可以在刑事诉讼中保持沉默,也可以积极地为自己辩护。国家控诉机关不能够存有涉及刑事诉讼的公民有罪的观念,必须严格按照刑事诉讼法的规定履行职权,必须将涉及诉讼公民的犯罪事实证明到刑事诉讼规定的证明标准。否则,裁决者将作出无罪判决,以结束这场争端。
确立无罪推定原则,并不妨碍实事求是原则的贯彻,而且更加强调实事求是。因为基于无罪推定原则的要求,国家专门机关在进行刑事诉讼活动中,不允许存在被指控者有罪的观念,不允许有违反程序法规定侵犯公民基本权利的诉讼行为。各诉讼主体只有本着实事求是的原则,客观地收集、审查和判断案件事实的证据,以事实为根据,以法律为准绳,从而完成诉讼,解决争端,实现公正。在对刑事诉讼过程进行认识的时候,本着实事求是的原则,一切从实际出发,收集证明被指控者有罪、无罪的各种证据。一旦遇到价值判断与价值选择问题,就应当借助体现价值论原理的无罪推定原则作出选择。例如:被指控者在面临侦查人员提问时,要不要回答的问题。这涉及价值判断,因为根据无罪推定的要求,被指控者是无罪的公民。从尊重公民个人权利出发,回答与否是他的权利,法律就不能设定其有如实回答的义务;某些刑事案件在规定的侦查期限内无法找到证明被指控者有罪的证据或证据不够充分,如何解决此类案件的问题,根据疑罪从无的原则,应当作出无罪判决。再如:对于一审案件中检察机关撤诉后重新起诉与法院自行改变罪名的情况,应当本着保护涉及诉讼公民的辩护权利,进行严格限制,对于二审案件的“事实不清”、“证据不足”的案件应当基于无罪推定,直接作出无罪判决而不应该发回重审等等。这充分说明了刑事诉讼活动中离不开价值判断与价值选择,实事求是原则与无罪推定原则在刑事诉讼中发挥着重要的指导作用,二者在促进刑事诉讼的民主化、科学化方面是辩证统一的。当然,根据认识论与价值论的基本地位与相互关系原理,若在具体的刑事诉讼活动中,出现事实发现与权利保障的二难选择时,应当根据价值论的最高指导原则作出有利于保障公民个人权利的选择。
参考文献:
[1] 尤广辉,时延安,《无罪推定原则之多维分析》,《南都学坛》:人文社科版(南阳),2002年第6期。
[2] 全国人大常委会法制工作委员会1996年3月所作的“关于刑事诉讼法制定、修改情况和主要内容的说明材料”。
[3]宁汉林,《论无罪推定》,《中国社会科学》1982年第4期。
[4] 樊崇义,《刑事诉讼法实施问题与对策研究》,中国人民公安大学出版社,2001年版。第64页。
[5] 龙宗智,《相对合理主义》,中国政法大学出版社1999年版,第9页。
中华人民共和国预算法实施条例
国务院
中华人民共和国预算法实施条例
1995年11月22日,国务院
《中华人民共和国预算法实施条例》经1995年11月2日国务院第三十七次常务会议通过
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国预算法》(以下简称预算法),制定本条例。
第二条 县级以上地方政府的派出机关,根据本级政府授权进行预算管理活动,但是不作为一级预算。
第三条 预算法第四条第一款所称“中央各部门”,是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体;所称“直属单位”,是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。
第四条 预算法第五条第三款所称“本级各部门”,是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的地方国家机关、政党组织和社会团体;所称“直属单位”,是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。
第五条 各部门预算由本部门所属各单位预算组成。本部门机关经费预算,应当纳入本部门预算。
第六条 预算法第八条所称“中央和地方分税制”,是指在划分中央与地方事权的基础上,确定中央与地方财政支出范围,并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制。
分税制财政管理体制的具体内容和实施办法,按照国务院的有关规定执行。
第七条 县级以上地方各级政府应当根据中央和地方分税制的原则和上级政府的有关规定,确定本级政府对下级政府的财政管理体制。
第八条 预算收入和预算支出以人民币元为计算单位。预算收支以外国货币收纳和支付的,按照中国人民银行公布的当日人民币基准汇价折算。
第二章 预算收支范围
第九条 预算法第十九条第二款所称“依照规定应当上缴的国有资产收益”,是指各部门和各单位占有、使用和依法处分境内外国有资产产生的收益,按照国家有关规定应当上缴预算的部分。
预算法第十九条第二款所称“专项收入”,是指根据特定需要由国务院批准或者经国务院授权由财政部批准,设置、征集和纳入预算管理、有专项用途的收入。
第十条 预算法第十九条第三款所称“经济建设支出”,包括用于经济建设的基本建设投资支出,支持企业的挖潜改造支出,拨付的企业流动资金支出,拨付的生产性贷款贴息支出,专项建设基金支出,支持农业生产支出以及其他经济建设支出。
预算法第十九条第三款所称“事业发展支出”,是指用于教育、科学、文化、卫生、体育、工业、交通、商业、农业、林业、环境保护、水利、气象等方面事业的支出,具体包括公益性基本建设支出、设备购置支出、人员费用支出、业务费用支出以及其他事业发展支出。
第十一条 预算法第二十条第一款所称“中央预算收入”,是指按照分税制财政管理体制,纳入中央预算、地方不参与分享的收入,包括中央本级收入和地方按照规定向中央上解的收入。
预算法第二十条第一款所称“地方预算收入”,是指按照分税制财政管理体制,纳入地方预算、中央不参与分享的收入,包括地方本级收入和中央按照规定返还或者补助地方的收入。
预算法第二十条第一款所称“中央和地方预算共享收入”,是指按照分税制财政管理体制,中央预算和地方预算对同一税种的收入,按照一定划分标准或者比例分享的收入。
第十二条 预算法第二十条第二款所称“中央预算支出”,是指按照分税制财政管理体制,由中央财政承担并列入中央预算的支出,包括中央本级支出和中央返还或者补助地方的支出。
预算法第二十条第二款所称“地方预算支出”,是指按照分税制财政管理体制,由地方财政承担并列入地方预算的支出,包括地方本级支出和地方按照规定上解中央的支出。
第十三条 地方各级预算上下级之间有关收入和支出项目的划分以及上解、返还或者补助的具体办法,由上级地方政府确定,并报本级人民代表大会常务委员会备案。
第十四条 经国务院批准设立的专用基金应当实行预算管理;尚未纳入预算管理的,应当逐步纳入预算管理。
第三章 预算编制
第十五条 预算法第二十四条所称“预算草案”,是指各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支计划。
第十六条 各级政府编制年度预算草案的依据:
(一)法律、法规;
(二)国民经济和社会发展计划、财政中长期计划以及有关的财政经济政策;
(三)本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围;
(四)上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素;
(五)上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求。
第十七条 各部门、各单位编制年度预算草案的依据:
(一)法律、法规;
(二)本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署;
(三)本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划;
(四)本部门、本单位的定员定额标准;
(五)本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。
第十八条 中央预算的编制内容:
(一)本级预算收入和支出;
(二)上一年度结余用于本年度安排的支出;
(三)返还或者补助地方的支出;
(四)地方上解的收入。
中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。
第十九条 地方各级政府预算的编制内容:
(一)本级预算收入和支出;
(二)上一年度结余用于本年度安排的支出;
(三)上级返还或者补助的收入;
(四)返还或者补助下级的支出;
(五)上解上级的支出;
(六)下级上解的收入。
第二十条 各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。
复式预算的编制办法和实施步骤,由国务院另行规定。
第二十一条 各级政府预算中,预备费设置的比例由本级政府在预算法第三十二条规定的幅度内确定。
第二十二条 预算法第三十三条所称“预算周转金”,是指各级政府为调剂预算年度内季节性收支差额,保证及时用款而设置的周转资金。各级政府预算周转金从本级政府预算的结余中设置和补充,其额度应当逐步达到本级政府预算支出总额的4%。
第二十三条 各级政府预算的上年度专项结余,应当用于上年度结转项目的支出;上年度净结余,应当用于补充预算周转金和下年度需要安排的预算支出。
第二十四条 国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示,提出编制预算草案的原则和要求。
财政部根据国务院编制下一年度预算草案的指示,部署编制预算草案的具体事项,规定预算收支科目、报表格式、编报方法,并安排财政收支计划。
第二十五条 中央各部门应当根据国务院的指示和财政部的部署,结合本部门的具体情况,提出编制本部门预算草案的要求,具体布置所属各单位编制预算草案。
中央各部门负责本部门所属各单位预算草案的审核,并汇总编制本部门的预算草案,于每年12月10日前报财政部审核。
第二十六条 省、自治区、直辖市政府根据国务院的指示和财政部的部署,结合本地区的具体情况,提出本行政区域编制预算草案的要求。
第二十七条 县级以上地方各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案,编制本级政府预算草案,汇编本级总预算草案,经本级政府审定后,按照规定期限报上一级政府。
省、自治区、直辖市政府财政部门汇总的本级总预算草案,应当于下一年1月10日前报财政部。
第二十八条 财政部审核中央各部门的预算草案,编制中央预算草案;汇总地方预算草案,汇编中央和地方预算草案。
第二十九条 县级以上各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案时,发现不符合编制预算要求的,应当予以纠正;汇编本级总预算时,发现下级政府预算草案不符合国务院和本级政府编制预算要求的,应当及时向本级政府报告,由本级政府予以纠正。
第三十条 中央预算草案经全国人民代表大会批准后,为当年中央预算。财政部应当自全国人民代表大会批准中央预算之日起30日内,批复中央各部门预算。中央各部门应当自财政部批复本部门预算之日起15日内,批复所属各单位预算。
第三十一条 地方各级政府预算草案经本级人民代表大会批准后,为当年本级政府预算。县级以上地方各级政府财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内,批复本级各部门预算。地方各部门应当自本级财政部门批复本部门预算之日起15日内,批复所属各单位预算。
第三十二条 依照本条例第三十条、第三十一条规定批复的预算,为当年部门预算、单位预算。
第四章 预算执行
第三十三条 政府财政部门负责预算执行的具体工作,主要任务是:
(一)研究落实财政税收政策的措施,支持经济和社会的健康发展;
(二)制定组织预算收入和管理预算支出的制度和办法;
(三)督促各预算收入征收部门、各预算缴款单位完成预算收入任务;
(四)根据年度支出预算和季度用款计划,合理调度、拨付预算资金,监督检查各部门、各单位管好用好预算资金,节减开支,提高效率;
(五)指导和监督各部门、各单位建立健全财务制度和会计核算体系,按照规定使用预算资金;
(六)编报、汇总分期的预算收支执行数字,分析预算收支执行情况,定期向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况,并提出增收节支的建议;
(七)协调预算收入征收部门、国库和其他有关部门的业务工作。
第三十四条 预算法第四十四条所称“上一年同期的预算支出数额”,是指上一年度同期预算安排用于各部门、各单位正常运转的人员经费、业务经费等必需的支出数额。
第三十五条 各级财政、税务、海关等预算收入征收部门,必须依照有关法律、行政法规和财政部的有关规定,积极组织预算收入,按照财政管理体制的规定及时将预算收入缴入中央国库和地方国库;未经财政部批准,不得将预算收入存入在国库外设立的过渡性帐户。
各项预算收入的减征、免征或者缓征,必须按照有关法律、行政法规和财政部的有关规定办理。任何单位和个人不得擅自决定减征、免征、缓征应征的预算收入。
第三十六条 一切有预算收入上缴任务的部门和单位,必须依照有关法律、行政法规和财政部的有关规定,将应当上缴的预算收入,按照规定的预算级次、预算科目、缴库方式和期限缴入国库,不得截留、占用、挪用或者拖欠。
第三十七条 政府财政部门应当加强对预算拨款的管理,并遵循下列原则:
(一)按照预算拨款,即按照批准的年度预算和用款计划拨款,不得办理无预算、无用款计划、超预算、超计划的拨款,不得擅自改变支出用途;
(二)按照规定的预算级次和程序拨款,即根据用款单位的申请,按照用款单位的预算级次和审定的用款计划,按期核拨,不得越级办理预算拨款;
(三)按照进度拨款,即根据各用款单位的实际用款进度和国库库款情况拨付资金。
第三十八条 各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理,严格执行预算和财政制度,不得擅自扩大支出范围、提高开支标准;严格按照预算规定的支出用途使用资金;建立健全财务制度和会计核算体系,按照标准考核、监督,提高资金使用效益。
第三十九条 财政部负责制定与预算执行有关的财务会计制度。各部门、各单位应当按照政府财政部门的要求,加强对预算收入和预算支出的管理核算。
第四十条 国库是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构。国库分为中央国库和地方国库。
中央国库业务由中国人民银行经理。未设中国人民银行分支机构的地区,由中国人民银行商财政部后,委托有关银行办理。
地方国库业务由中国人民银行分支机构经理。未设中国人民银行分支机构的地区,由上级中国人民银行分支机构商有关的地方政府财政部门后,委托有关银行办理。
具备条件的乡、民族乡、镇,应当设立国库。具体条件和标准由省、自治区、直辖市政府财政部门确定。
第四十一条 中央国库业务应当接受财政部的指导和监督,对中央财政负责。
地方国库业务应当接受本级政府财政部门的指导和监督,对地方财政负责。
省、自治区、直辖市制定的地方国库业务规程应当报财政部和中国人民银行备案。
第四十二条 各级国库应当依照有关法律、行政法规和财政部、中国人民银行的有关规定,加强对国库业务的管理,及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付。
各级国库和有关银行必须遵守国家有关预算收入缴库的规定,不得延解、占压应当缴入国库的预算收入和国库库款。
第四十三条 各级国库必须凭本级政府财政部门签发的拨款凭证于当日办理库款拨付,并将款项及时转入用款单位的存款帐户。
各级国库和有关银行不得占压财政部门拨付的预算资金。
第四十四条 预算法第四十八条第四款所称“以其他方式支配已入国库的库款”,是指部门、单位和个人未经本级政府财政部门同意,调拨、周转、冻结、扣拨、退付已入国库的库款。
第四十五条 中央预算收入、中央和地方预算共享收入退库的办法,由财政部制定。地方预算收入退库的办法,由省、自治区、直辖市政府财政部门制定。
各级预算收入退库的审批权属于本级政府财政部门。中央预算收入、中央和地方预算共享收入的退库,由财政部或者财政部授权的机构批准。地方预算收入的退库,由地方政府财政部门或者其授权的机构批准。具体退库程序按照财政部的有关规定办理。
办理预算收入退库,应当直接退给申请单位或者申请个人,按照国家规定用途使用。任何部门、单位和个人不得截留、挪用退库款项。
第四十六条 各级政府应当加强对本级国库的管理和监督,各级政府财政部门负责协调本级预算收入征收部门与国库的业务工作。
第四十七条 各级政府依据法定权限作出的决定和规定的行政措施,凡涉及财政减收增支的,应当在预算批准前提出并在预算中作出相应安排。在预算执行中一般不制定新的减收增支政策和措施;确需制定的,应当采取相应的增收节支措施。
第四十八条 国务院各部门制定的规章,凡涉及减免应缴预算收入,设立和改变收费项目,罚没财物处理,企业成本、费用开支标准和范围,国有资产处置、收益分配,会计核算以及行政事业经费开支标准的,必须符合国家统一的规定。
第四十九条 地方政府依据法定权限制定的规章和规定的行政措施,不得涉及减免中央预算收入、中央和地方预算共享收入,不得影响中央预算收入、中央和地方预算共享收入的征收;违反规定的,有关预算收入征收部门有权拒绝执行,并应当向上级预算收入征收部门和财政部报告。
第五十条 各级政府应当加强对预算工作的领导,定期听取财政部门有关预算执行情况的汇报,研究解决预算执行中出现的问题。
第五十一条 政府财政部门有权对本级各部门及其所属各单位的预算执行进行监督检查,对各部门预算收支的情况和效果进行考核。
政府财政部门有权对本级各预算收入征收部门征收预算收入的情况进行监督检查,对擅自减征、免征、缓征及退还预算收入的,责令改正。
第五十二条 政府财政部门应当每月向本级政府报告预算执行情况,具体报告内容和方式由本级政府规定。
第五十三条 省、自治区、直辖市政府财政部门应当按照下列期限和方式向财政部报告本行政区域预算执行情况:
(一)预算收支旬报,按照财政部规定的内容编制,于每旬终了后3日内报送财政部;
(二)预算收支月报,按照财政部规定的内容编制,于每月终了后5日内报送财政部;
(三)每月预算收支执行情况文字说明材料,于每月终了后10日内报送财政部;每季预算收支执行情况的全面分析材料于季度终了后15日内报送财政部;
(四)年报即年度决算的编报事项,依照预算法和本条例的有关规定执行。
设区的市、自治州政府和县级政府的财政部门和乡、民族乡、镇政府向上一级政府财政部门编报预算收支执行情况的内容和报送期限,由上一级政府财政部门规定。
第五十四条 各级财政、税务、海关等预算收入征收部门应当每月按照财政部门规定的期限和要求,向财政部门和上级主管部门报送有关预算收入计划执行情况,并附说明材料。
第五十五条 中央国库与地方国库应当按照有关规定向财政部门编报预算收入入库、解库及库款拨付情况的日报、旬报、月报和年报。
第五十六条 政府财政部门、预算收入征收部门和国库应当建立健全相互之间的预算收入对帐制度,在预算执行中按月、按年核对预算收入的收纳及库款拨付情况,保证预算收入的征收入库和库存金额准确无误。
第五十七条 各部门依照有关法律、行政法规和国家有关规定,对所属各单位的预算执行情况,进行监督检查。
第五十八条 各部门应当按照本级政府财政部门规定的期限,向本级政府财政部门报送本部门有关预算收支、企业缴款完成情况等报表和文字说明材料。
第五十九条 政府财政部门对要求追加预算支出、减少预算收入的事项应当严格审核;对需要动用预备费的,必须经本级政府批准。
第五章 预算调整
第六十条 预算调整方案由政府财政部门负责具体编制。预算调整方案应当列明调整的原因、项目、数额、措施及有关说明,经本级政府审定后,提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。
第六十一条 接受上级返还或者补助的地方政府,应当按照上级政府规定的用途使用款项,不得擅自改变用途。
政府有关部门以本级预算安排的资金拨付给下级政府有关部门的专款,必须经本级政府财政部门同意并办理预算划转手续。
第六十二条 各部门、各单位的预算支出,必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行,不得挪用;确需作出调整的,必须经本级政府财政部门同意。
第六十三条 年度预算确定后,企业、事业单位改变隶属关系,引起预算级次和关系变化的,应当在改变财务关系的同时,相应办理预算划转。
第六章 决 算
第六十四条 预算法第五十九条所称“决算草案”,是指各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支的年度执行结果。
第六十五条 财政部应当在每年第四季度部署编制决算草案的原则、要求、方法和报送期限,制发中央各部门决算、地方决算及其他有关决算的报表格式。
县级以上地方政府财政部门根据财政部的部署,部署编制本级政府各部门和下级政府决算草案的原则、要求、方法和报送期限,制发本级政府各部门决算、下级政府决算及其他有关决算的报表格式。
第六十六条 地方政府财政部门根据上级政府财政部门的部署,制定本行政区域决算草案和本级各部门决算草案的具体编制办法。
各部门根据本级政府财政部门的部署,制定所属各单位决算草案的具体编制办法。
第六十七条 政府财政部门、各部门、各单位在每一预算年度终了时,应当清理核实全年预算收入、支出数字和往来款项,做好决算数字的对帐工作。不得把本年度的收入和支出转为下年度的收入和支出,不得把下年度的收入和支出列为本年度的收入和支出;不得把预算内收入和支出转为预算之外,不得随意把预算外收入和支出转为预算之内。
决算各项数字应当以经核实的基层单位汇总的会计数字为准,不得以估计数字替代,不得弄虚作假。
第六十八条 各单位应当按照主管部门的布置,认真编制本单位决算草案,在规定期限内上报。
各部门在审核汇总所属各单位决算草案基础上,连同本部门自身的决算收入和支出数字,汇编成本部门决算草案并附决算草案详细说明,经部门行政领导签章后,在规定期限内报本级政府财政部门审核。
第六十九条 各级预算收入征收部门应当按照财政部门的要求,及时编报收入年报及有关资料。
第七十条 财政部应当根据中央各部门决算草案汇总编制中央决算草案,报国务院审定后,由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。
县级以上地方各级政府财政部门根据本级各部门决算草案汇总编制本级决算草案,报本级政府审定后,由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。
乡、民族乡、镇政府根据财政部门提供的年度预算收入和支出的执行结果,编制本级决算草案,提请本级人民代表大会审查和批准。
第七十一条 对于年度预算执行中上下级财政之间按照规定需要清算的事项,应当在决算时办理结算。
第七十二条 县级以上各级政府决算草案经本级人民代表大会常务委员会批准后,本级政府财政部门应当自批准之日起20日内向本级各部门批复决算。各部门应当自本级政府财政部门批复本部门决算之日起15日内向所属各单位批复决算。
第七十三条 县级以上地方各级政府应当自本级人民代表大会常务委员会批准本级政府决算之日起30日内,将本级政府决算及下一级政府上报备案的决算汇总,报上一级政府备案。
第七章 监 督
第七十四条 县级以上各级政府应当接受本级人民代表大会及其常务委员会对预算执行情况和决算的监督,乡级人民政府应当接受本级人民代表大会对预算执行情况和决算的监督;按照本级人民代表大会或其常务委员会的要求,报告预算执行情况;认真研究处理本级人民代表大会代表或者常务委员会组成人员有关改进预算管理的建议、批评和意见,并及时答复。
第七十五条 各级政府应当加强对下级政府预算执行的监督,对下级政府在预算执行中违反法律、行政法规和国家方针政策的行为,依法予以制止和纠正;对本级预算执行中出现的问题,及时采取处理措施。
下级政府应当接受上级政府对预算执行的监督;根据上级政府的要求,及时提供资料,如实反映情况,不得隐瞒、虚报;严格执行上级政府作出的有关决定,并将执行结果及时上报。
第七十六条 各部门及其所属各单位应当接受本级财政部门有关预算的监督检查;按照本级财政部门的要求,如实提供有关预算资料;执行本级财政部门提出的检查意见。
第七十七条 各级审计机关应当依照《中华人民共和国审计法》以及有关法律、行政法规的规定,对本级预算执行情况,对本级各部门和下级政府预算的执行情况和决算,进行审计监督。
第八章 附 则
第七十八条 预算法第七十四条所称“擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款”,是指:
(一)预算收入征收部门不经政府财政部门或者政府财政部门授权的机构同意退库的;
(二)预算收入征收部门将所收税款和其他预算收入存入在国库之外设立的过渡性帐户、经费帐户和其他帐户的;
(三)经理国库业务的银行未经有关政府财政部门同意,动用国库库款或者办理退库的;
(四)经理国库业务的银行违反规定将国库库款挪作他用的;
(五)不及时收纳、留解预算收入,或者延解、占压国库库款的;
(六)不及时将预算拨款划入用款单位帐户,占压政府财政部门拨付的预算资金的。
第七十九条 本条例自发布之日起施行。