关于进一步加强农产品质量安全管理工作的意见
农业部
关于进一步加强农产品质量安全管理工作的意见
农业部
农市发[2004]15号
各省、自治区、直辖市及计划单列市农业（农林、农牧、农林渔业）、畜牧兽医、渔业、农垦、农机化、乡镇企业、饲料工业主管厅（局、委、办），新疆生产建设兵团农业局，中国农业（热带农业、水产）科学院，农业系统各有关质检中心：
加强农产品质量安全管理，是新世纪新阶段提高农业综合生产能力、增强农产品市场竞争力的必然要求，是加快发展优质、高产、高效、生态、安全农产品生产，建设现代农业的重要举措，是坚持以人为本、对人民负责的具体体现。近年来，在各地及有关部门的大力支持和配合下，“无公害食品行动计划”全面推进，有力地带动了农产品质量安全管理各项工作的深入开展，我国农产品质量安全整体状况明显改善。但是，由于基础薄弱，起步较晚，农产品质量安全全过程监管能力仍不能适应形势发展的要求。为认真贯彻落实《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）精神，在更高水平、更深层次上进一步加强农产品质量安全管理工作，现提出如下意见：
一、指导思想与工作原则
（一）指导思想。以党的十六大及十六届三中、四中全会精神为指导，以提高我国农产品质量安全水平和国内外市场竞争力为目标，以深化“无公害食品行动计划”为主线，科学把握和遵循农产品质量安全管理工作规律，在夯实农产品质量安全基础体系建设的基础上，通过重点加快农产品标准化生产能力、农业投入品监管能力、农产品质量安全例行监测能力、农产品质量安全追溯能力和农产品质量安全技术创新能力建设，力争在较短的时间内全面提升农产品质量安全管理能力和水平，确保农产品安全生产和放心消费。
（二）工作原则。一是坚持以点带面。在注重整体部署、统一规范的前提下，从各地实际出发，积极探索，大胆创新，发现规律，指导全局。二是坚持体系建设与工作推进并重。在全面开展农产品质量安全各项管理工作的同时，要继续强化标准体系、检验检测体系和认证体系等基础体系建设，为农产品质量安全管理工作的长远发展提供有力支撑。三是坚持农产品全程质量安全监管。把农产品产地环境控制、农产品生产管理、农业投入品监管、农产品市场准入等监管环节有机结合起来，提升从农田到市场的全过程质量安全溯源监管能力。
二、工作重点
（一）加强农业标准化生产能力建设。要通过大力推进农业标准化工作，提高农业生产全过程监管能力。切实加大农业标准化示范、推广、宣传和培训工作力度，普及农业标准化知识，引导农产品生产者和经营者按标准组织生产、加工和销售。各级农业技术推广机构应及时调整工作重点，扩展工作领域，把推广种养殖生产、加工、储运、包装等标准化技术作为新时期农业技术推广的重要内容。积极推进农产品标准化生产示范区、无公害农产品生产示范基地、示范农场、优势（出口）农产品生产基地、农产品非疫区和无规定动物疫病区建设，进一步扩大标准化示范区的数量和规模，规范示范区建设，提高示范区的辐射力和影响力。充分发挥龙头企业、农村经济合作组织的积极性和创造性，探索创新管理模式。把实施农业标准化与农产品认证工作结合起来，突出重点，分类指导，加快优势农产品示范基地、无公害农产品生产示范基地、农产品标准化生产示范区的产地认定和产品认证进程。
（二）加强农业投入品监管能力建设。要严格农业投入品的市场准入管理。深入开展农药及农药残留、兽药及畜禽产品违禁药物滥用、水产品药物残留三个专项整治工作，将农业投入品监管与农产品质量安全管理有机结合起来。进一步健全农药、兽药、饲料及饲料添加剂等重要农业投入品质量监测制度，完善标签、标识等监管手段，依法对农业投入品进行质量安全检查，坚决打击制售和使用假冒伪劣农业投入品行为。推进现代流通方式，鼓励采用连锁经营等形式，提高优质投入品的市场占有率。加快开发和推广使用安全高效农药、兽药等农业投入品新产品，加快对高残毒农业投入品的禁用、限用和淘汰进程。普及化肥、农药、兽药、饲料及饲料添加剂、施药机具和植物生长调节剂等农业投入品的安全使用知识，指导农民科学用药、合理施肥。
（三）加强农产品质量安全例行监测能力建设。要建立健全农产品质量安全例行监测制度，定期发布农产品农药残留、兽药残留等质量安全监测信息。农业部坚持并完善全国性种植业产品农药残留、畜产品中药物残留及“瘦肉精”等违禁药品使用、水产品中药物残留等农产品质量安全状况的例行监测工作，健全全国性农产品质量安全信息发布制度。省级农业行政主管部门要抓紧建立健全适宜本区域的农产品质量安全例行监测制度，确定重点监测品种和区域，开展对主要农产品生产基地、批发市场、农贸市场和超市的例行监测工作，并逐步定期发布本区域的监测信息，同时报农业部。要充分发挥舆论监督和社会监督的作用。对农产品质量安全问题突出的地区，加大跟踪督查力度，促进落实整改措施。
（四）加强农产品质量安全追溯能力建设。强化农产品质量安全追溯管理工作，逐步实现生产记录可存储、产品流向可追踪、储运信息可查询。结合优势农产品生产基地、标准化生产基地和无公害农产品生产示范基地建设，探索推广农产品生产档案登记制度。要积极创造条件，逐步实现在农产品生产、加工、包装、运输、储藏及市场销售等各个环节，建立完备的质量安全档案记录和农产品标签管理制度，把产品标签与农产品认证标志、地理标志、产品商标等结合起来，逐步形成产销区一体化的农产品质量安全追溯信息网络。
（五）加强农产品质量安全技术创新能力建设。深入开展农药残留、兽药残留以及各类有毒有害物质在农产品中的残留限量研究，加快动植物安全生产技术、农产品质量安全检测技术、检验检测仪器的研制开发，加强农产品质量安全的风险评估研究。全面实施农产品质量安全人才培养计划。实施“百千万人才培训工程”，重点培养百名熟练掌握高精尖检验检测技术、能够承担参与WHO（世界卫生组织）、FAO（联合国粮食及农业组织）、CAC（国际食品法典委员会）、IPPC（国际植物保护公约组织）等有关国际组织标准化活动以及熟悉监督管理工作的高级人才，培养千名农产品质量安全管理骨干，培训万名农产品质量安全技术推广人员。
三、工作措施
（一）深入推进“无公害食品行动计划”。要加快《农产品质量安全法》立法工作，完善相关法规和管理制度建设。加大农产品质量安全监管试点工作力度，积极探索开展农产品质量安全管理工作的有效途径。加强农产品质量安全管理队伍和技术队伍建设，提高管理能力和整体素质。及时宣传各地在农产品质量安全管理工作中的好经验、好做法，推动农产品质量安全工作整体推进。各地要在认真分析总结近几年工作的基础上，采取有针对性的措施，解决当前制约农产品质量安全水平进一步提高的难点和重点问题，推进“无公害食品行动计划”深入实施。
（二）大力加强农产品产地环境管理。要逐步建立产地（包括养殖场、养殖水面）环境监测与评价制度。创造条件对农产品产地进行统一评价，划定无公害农产品、绿色食品、有机食品适宜生产区和限制生产区，并与产地认定工作结合起来。
（三）继续加快农产品质量安全标准体系建设。建立农业标准化技术委员会和专家组，建立健全农业质量标准体系。农业行业标准和国家标准的制定重点是农产品公平贸易标准、市场准入标准、资源环境保护标准、农业基础标准、农业方法标准，以及主要农产品生产准则等通用类标准。农业地方标准的制定重点是地方土特产品标准和具体产品的生产技术规程类标准。要充分发挥科研院所、大专院校、农业技术推广服务等技术机构在农业标准制修定及农业标准化实施中的作用。
（四）尽快健全农产品质量安全检验检测体系。要结合各地实际，充分利用现有的检测力量，科学进行规划，合理配置资源，不搞重复建设，避免资源浪费。以完善检验检测手段、提升检验检测能力和技术水平为重点，健全农产品质量安全检验检测体系建设，满足农产品生产全过程监管需要。充分利用现代化、信息化技术手段，逐步提高质检机构信息化水平，实现检测信息共享。
（五）认真开展农产品质量安全认证工作。要尽快形成以无公害农产品认证为主体，以绿色食品、有机食品及农业投入品认证为补充的认证体系和工作格局。农业生产过程要逐步形成以GAP认证为主，兽药生产以GMP认证为主，饲料及饲料添加剂生产、农产品加工以HACCP认证为主，农业投入品以强制性认证为主的认证体系和工作格局。进一步规范认证行为，在积极增加产品认证数量的同时，加强认证标识的管理，强化对认证产品的监督检查，保证认证产品的质量水平和信誉。
（六）抓紧建立健全农产品市场准入制度。加强与各有关部门的协调和配合，结合农产品产地认定和产品标识认证管理，积极推进农产品质量安全市场准入制度。鼓励和支持生产基地和批发市场建立自律性检测制度。鼓励批发市场、农贸市场和超市与生产基地建立产销合作机制，推行连锁经营和直销配送。积极开展对农产品生产、加工、运销环节等各环节的监管，使农产品准出与准入制度紧密联结。推进农业品牌战略，加快推行农产品分级包装上市。凡列入农业转基因生物标识管理目录的产品，要严格按规定进行标识或标注。
（七）充分调动和发挥社会各方面的积极性。要在强化政府监管的同时，注重调动社会力量参与农产品质量安全监管工作，创造良好的环境和氛围。更新管理理念，创新管理方式，发挥行业协会和中介组织在农产品质量安全管理、农业标准化实施等方面的作用。不断摸索经验，建立健全政府主导、行业协同、公众参与的农产品质量安全管理格局。
四、组织保障
（一）切实加强领导。各级农业行政主管部门要深入学习和贯彻国发[2004]23号文件精神，高度重视农产品质量安全工作，尽快健全农产品质量安全管理工作机制，把做好农产品安全生产，确保放心消费，作为提高各级农业行政部门执政能力的重大任务，切实承担起农产品质量安全监管职责。明确各单位责任，形成工作合力。克服畏难情绪，积极创造条件，勇于创新，大胆实践。
（二）健全责任制度。要按照责权一致的原则，建立农产品质量安全监管责任制和责任追究制。各级农业行政主管领导对本地区农产品的质量安全生产负主要责任。产区与销区农业行政主管部门要加强协作，积极沟通，各有侧重，形成相互支持的工作机制，切实做好农产品质量安全管理工作。
（三）增加资金投入。各级农业行政主管部门应制定本地区农产品质量安全管理工作规划和年度计划，积极争取计划、财务部门的支持，加大农产品安全生产、农业标准制定、产地认定、产品认证、检验检测体系建设、产品例行监测等工作投入力度，确保农产品质量安全管理各项工作的正常开展。
二○○四年十二月八日
行纪合同和居间合同的比较
行纪合同、居间合同与商品经济的发展有着密切的联系，早在罗马法对行纪就作了规定，当时行纪只是委托的一种，随着信托业的发展，产生了独立从事行纪业务的行纪组织，在欧洲中世纪由于国际贸易的兴起，行纪制度相应地较为发达。居间是一种古老的商业现象，在古希腊时代即已出现，当时无论任何人都可以自由地从事居间活动，及至中世纪居间人发生了变化，具有了公职性质、官营性质，带有垄断性。“行纪”、“居间”这类名称和实际活动在我国历史上很早也已出现，自汉代以来出现了经营行纪，从事居间活动的行纪人、居间人，民间将其组织、营业场所称为“牙行”，旧中国民法对行纪、居间进行了规定。新中国成立以后，行纪业、居间业曾一度有所发展，但很快因政治运动而日趋衰微，直至改革开放以后，随着市场经济的发展，行纪业、居间业才又兴盛起来，信托投资公司、证券公司、各类中介服务机构等不断设立。然而我国八十年代颁布实施的三部合同法没有关于行纪合同、居间合同的规定，行纪合同、居间合同只作为无名合同而存在，使之在现实生活中缺乏必要的法律指引和规范。为改变这种局面，新合同法适应历史的要求在分则部分设专章对行纪合同和居间合同作了规定。
新合同法第414条、第424条对行纪合同、居间合同作了定义：“行纪合同是行纪人以自己的名义为委托人从事贸易活动，委托人支付报酬的合同”，“居间合同是居间人向委托人报告订立合同的机会或提供订立合同的媒介服务，委托人支付报酬的合同”。从定义不难看出两类合同有相类似之处。
首先，行纪合同和居间合同均为提供服务的合同。委托人与行纪人、居间人订立合同是基于互信关系，委托人可以利用行纪人的资产、信用、交易关系及有关业务知识，利用居间人的信息资料、业务经验及相关知识。行纪人与第三人直接发生法律关系，为委托人的利益办理贸易业务，居间人作为中介人也是为委托人作成交易服务。1995年10月26日国家工商行政管理局发布的《经纪人管理办法》曾将行纪人、居间人统称为经纪人。
其次，行纪合同、居间合同均为双务、有偿、诺成、不要式合同。行纪人负有为委托人办理买卖或其他商事交易的义务，居间人负有向委托人报告订约机会或提供订约媒介的义务，委托人依双方订立的合同负有向行纪人、居间人支付一定报酬的义务，合同双方的义务相互对应，同时行纪人、居间人完成事务有权收取报酬，即为有偿，双方的利益具有对价关系，故行纪合同、居间合同为双务有偿合同。行纪合同、居间合同均只需双方当事人之间的意思表示一致即告成立，无须为实际履行，也无须有特别的方式，因而是诺成合同，不要式合同。
再次，行纪人、居间人都有忠实于委托人利益的义务。行纪人、居间人就自己所为的行纪活动、居间行为应当遵守诚实信用的原则，行纪人与第三人为法律行为时，应当充分考虑到委托人的利益，选择对委托人最有利的条件，通常应亲自办理并尽善良管理人的注意。居间人按照其办理的事务可分为报告居间人和媒介居间人，但不论是哪种居间人都应将所知道的有关订约情况或商业信息如实告诉委托人，不得对订立合同实施不利影响或损害委托人的利益，在媒介居间中还应对于委托人与第三人之间的障碍加以说合克服，尽力促成签订合同。
第四，行纪合同、居间合同的主体都具有限定性。行纪人只能是经批准经营行纪业务的法人或公民，未经法定手续批准或核准不能成为行纪合同的行纪人。居间活动有着二重性，既可以促进交易，繁荣市场，但如果处理不当也有可能干扰正常的经济秩序，败坏社会风气，因而居间人必须是取得居间人资格并经核准具备从事居间活动条件的法人、公民。而且行纪、居间属于特殊行业，行纪人、居间人只能在核准、登记的经营范围内从事行纪、居间活动。
行纪合同和居间合同有共同点，但作为两类不同的合同又有着严格的区别。
第一，办理事务的范围不同。在我国行纪业务主要包括办理购销货物、寄售商品和有价证券的买卖等业务，行纪行为属于动产和有价证券买卖等商事行为。居间的业务范围较广，除法律禁止交易的事项以及国家管理的未允许放开市场经营的重要生产资料和部分生活资料以外，均可以进行居间服务。关于婚姻中介，婚姻关系不能简单地理解为一种合同关系，因而婚姻介绍不属于居间的业务范围，应由相应的法律法规进行调整。
第二，合同的标的不同。所谓标的即合同的权利，义务所指向的对象。行纪合同中行纪人为委托人提供的服务不是一般的劳务，而是行纪人与第三人发生法律关系，为一定的法律行为，该法律行为的实施是委托人与行纪人订立行纪合同的目的所在，故行纪合同的标的是行纪人为委托人进行一定的法律行为。居间合同的标的是居间人为委托人进行一定的事实行为，居间人为委托人提供特定的劳务即报告订约机会或提供订立合同的媒介服务，居间人所办理的事务本身并不具有法律意义，而行纪合同中行纪人受托的事务是法律行为，这正是行纪合同与居间合同本质上的区别。
第三，与第三人的关系不同。由上述本质区别必须引申出二类合同中行纪人与第三人的关系、居间人与第三人的关系，两种关系上存在着很大的差别。合同法第421条规定“行纪人与第三人订立合同时，行纪人对该合同直接享有权利、承担义务”，行纪人与第三人的合同关系相对于行纪合同本身来说是外部法律关系，根据合同的相对性规则，行纪人与第三人的合同关系只能发生在特定的合同当事人之间，即发生在行纪人和第三人之间，尽管行纪人与第三人之间的法律关系所生的权利义务最终归属于委托人，行纪人与第三人订立合同也应充分考虑委托人的利益，但是委托人对行纪人和第三人之间的合同无权干涉，行纪人对合同直接享有权利和承担义务。在第三人不履行与行纪人的合同中所约定的义务时，该义务的不履行所带来的不利后果应由行纪人承受，如行纪人不能对此不利后果及时弥补而最终给委托人带来损害的，委托人有权依据与行纪人之间的合同向行纪人主张损害赔偿责任，当然行纪人与委托人另有约定的除外。居间合同中，无论是报告居间还是媒介居间，居间人并不参与委托人与第三人的合同关系，其在交易中仅是一个中介人，既不为交易的当事人一方或其代理人，也不直接参与交易双方的谈判，在决定交易双方的权利义务内容上并不体现居间人的意见，合同的权利义务在委托人与第三人之间设定、产生，居间人没有将处理事务的后果移交给委托人和向委托人汇报所为行为的始末经过的义务。但合同法第425条规定了“居间人应当就有关订立合同的事项向委托人如实报告”，居间人违反该义务，故意提供虚假情况，致使委托人利益受到损害的应承担损害赔偿责任。
第四，“介入”不同。行纪人在一定条件下有介入权，居间人在特定情形下承担介入义务。合同法第419条规定了行纪人的介入权，即行纪人接受委托买卖有市场定价的商品时，除委托人有反对的意思表示外，行纪人自己可以作为出卖人或买受人的权利。行纪人的介入权是法律规定的结果，是一种形成权，使委托人和行纪人之间产生了买卖合同，从缔约程序的角度讲可以认为委托人的委托就是要约，行纪人的自行交易就是承诺。一般情况下为保障行纪人为委托人的利益活动行纪人不得自行交易即介入。委托人的自行交易需要一定的条件：首先行纪合同合法存在，其次行纪人卖出或者买入的商品采用市场定价，再次委托人没有不允许自行交易的意思表示。在这样的条件下行纪人的自行交易不会损害委托人的利益，同样实现了委托人的经济目的，达到了效益最优化。在媒介居间中如果委托人一方或双方指定居间人不得将其姓名、商号、名称告知对方，居间人根据诚实信用原则有保密义务，由此居间人产生为委托人隐名的义务，这种居间称为隐名居间。在隐名居间这种情形下，对于委托人依据与相对人的合同应承担的义务，在一定条件下由居间人以履行辅助人的身份负履行义务，并领受对方当事人所为的给付。因此，只有在保护隐名委托人利益的前提下才有居间人的介入义务，而不存在居间人基于特定情形主张介入的权利。
第五，取得报酬的时间不同。合同法第422条、第426条分别规定了行纪人、居间人的报酬请求权。行纪合同中，行纪人与第三人订立了合同，该合同得到了履行，行纪人将第三人履行的标的物移交给委托人，行纪人有权要求委托人依合同约定或交易习惯给付报酬，即行纪人取得报酬的时间是行纪人与第三人的合同得到履行且履行的标的物交付给委托人时。居间合同中，居间人履行了居间义务，报告居间的情况下居间人有权向委托人主张报酬，媒介居间的情况下居间人的报酬应由订立合同的双方当事人负担，居间人取得报酬的时间是居间人促成委托人与第三人订立合同时，并不要求合同得到了履行。
第六，必要费用的负担不同。合同法第415条规定，行纪人处理委托事务支出的费用由行纪人负担。行纪费用的负担不同国家和地区的立法规定不同，我国法律考虑到委托人支付的报酬中往往已包含了行纪人处理委托事务支出的费用，故规定除当事人另有约定的以外由行纪人负担。但从合同法有关委托人支付报酬的条文来看，若行纪人完全没有完成委托事务则无权向委托人主张报酬，即行纪人处理委托事务的费用也自行负担。与此相反，合同法第427条规定“居间人未促成合同成立的，不得请求支付报酬，但可以要求委托人支付从事居间活动支出的必要费用”。合同法这样规定是考虑到商业机会有限，多数居间人不可能经常促成合同的成立，为了促进居间业的发展，虽然居间未取得成果，受托人不能得到报酬，但是在从事居间活动中支出的必要费用可以请求委托人支付。
（镇江市京口区人民法院 邱凯 仲亚励）
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